|
|
ADMINISTRACIÓN PUBLICA : EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE URUGUAY
|
El presente trabajo refiere al estudio de un órgano fundamental en la Administración Pública del Uruguay; este es el Tribunal de Cuentas. Su estructura y funcionamiento se analizan precisamente en este artÃculo. También la composición del órgano. Su competencia natural refiere al control de gastos y pagos realizados por el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, y demás sistemas orgánicos estatales. En ese sentido resulta trascendente su actuación en las licitaciones públicas y contratos administrativos, compras del Estado en general. Sus actos administrativos pueden ser objeto de la acción de amparo (ley 16011), situación diversa a lo que sucede respecto de la Corte Electoral.
Agregado: 14 de JUNIO de 2011 (Por PROF. DR. RUBEN FLORES DAPKEVICIUS) | Palabras: 6045 | Votar |
1 voto 
| Promedio: 10
|
Sin comentarios | Agregar Comentario | Promedio: 10
Categoría: Apuntes y MonografÃas > Derecho >
Material educativo de Alipso relacionado con ADMINISTRACIÓN PUBLICA TRIBUNAL CUENTAS URUGUAY
Enlaces externos relacionados con ADMINISTRACIÓN PUBLICA TRIBUNAL CUENTAS URUGUAY
Autor: PROF. DR. RUBEN FLORES DAPKEVICIUS (floresdapkevicius@hotmail.com)
ADMINISTRACIÓN PUBLICA : EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE URUGUAY
PROF. DR. RUBEN FLORES DAPKEVICIUS[1
SUMARIO: 1. CONCEPTOS PRELIMINARES. 2. NATURALEZA JURÍDICA
3. COMPOSICIÓN DEL ORGANO. 4 ESTATUTO DE SUS MIEMBROS. 5. COMPETENCIA. 6. CONCLUSIONES. 7 BIBLIOGRAFIA
RESUMEN: El presente trabajo refiere al estudio de un órgano fundamental en la Administración Pública del Uruguay; este es el Tribunal de Cuentas. Su estructura y funcionamiento se analizan precisamente en este artículo. También la composición del órgano. Su competencia natural refiere al control de gastos y pagos realizados por el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, y demás sistemas orgánicos estatales. En ese sentido resulta trascendente su actuación en las licitaciones públicas y contratos administrativos, compras del Estado en general. Sus actos administrativos pueden ser objeto de la acción de amparo (ley 16011), situación diversa a lo que sucede respecto de la Corte Electoral.
PALABRES CLAVES: ADMINISTRACION PUBLICA, TRIBUNAL CUENTAS, ESTADO DERECHO, CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, LICITACIÓN PUBLICA, DEMOCRACIA, SEPARACION DE PODERES.
CONCEPTOS PRELIMINARES
Existieron diversos antecedentes previos a la creación del órgano de que se trata, en la República Oriental del Uruguay.
En 1834 se sancionó por ley que cada cámara del Poder Legislativo nombraría un Consejo a los efectos de controlar las cuentas del Poder Ejecutivo.
La evolución legislativa ulterior organizó las facultades y cometidos de los Consejos de Cuentas, manteniendo el control externo de la gestión financiera estatal en el ámbito parlamentario.
El Tribunal de Cuentas de la República fue creado por la Constitución de 1934 en una Sección compartida. La Constitución de 1952, separó las disposiciones referidas al Tribunal de Cuentas de las relativas a la Hacienda Pública, ubicándolas en una Sección independiente, titulada "Del Tribunal de Cuentas" , arts. 208 y siguientes.
La Constituciónde 1967, actualmente vigente, mantuvo la regulación separada[2].
Comencemos nuestro análisis. En primer lugar observamos que el órgano es un Tribunal . Ello sugiere el ejercicio de función jurisdiccional. Pero no nos confundamos. El tema se discute y debe decidirse de conformidad a qué se entiende por función jurisdiccional. De conformidad con nuestra constitución el Tribunal ejerce, únicamente, función administrativa.
Por otro lado es de “Cuentas”. Es decir donde se rinden cuentas. Sin embargo el órgano realiza controles de tipo concomitante y, aún anterior al gasto. Por ello debemos transitar con cuidado y no dejarnos influir, decididamente, por el nombre que se nos sugiere.
Las normas constitucionales establecen los principios fundamentales de la organización, poderes jurídicos y competencias del Tribunal de Cuentas.
Lo mismo sucede, en general, en el resto del derecho comparado.
Así en Italia el Artículo 100 de la Constitución lo vincula con el Consejo de Estado. La norma se ocupa, especialmente de su “independencia”.La vinculación resulta llamativa.
En la República Oriental del Uruguay el Tribunal de Cuentas es un órgano de creación constitucional [3], ejemplo paradigmático de control, en este supuesto externo a la gestión y sistema orgánico controlado .
Es decir que el Tribunal controla la gestión financiera de sistemas a los que no pertenece. Ello es así porque el órgano es extra poder. No integra ningún poder del Estado ni se encuentra subordinado a órgano alguno. Ello se destaca con énfasis porque, en la legislación comparada y en la historia del derecho, observamos que el Tribunal dependió, por ejemplo, del Poder Legislativo.
Como observáramos oportunamente, control interno es el que ejerce, por ejemplo, la Auditoría Interna de la Nación respecto al Poder Ejecutivo, sistema orgánico [4]que integra. El integrar el sistema es lo que determina el control interno, en el propio sistema . Diferente es el control interno dentro de un propio órgano, por sus propios integrantes. Por ejemplo de un senador respecto de la actividad de otro.
El Tribunal de Cuentas actúa, únicamente, en ejercicio de función administrativa . Ello es así porque, aplicando los diversos criterios de clasificación de las funciones jurídicas del Estado, los actos que emanan de su competencia tienen el régimen jurídico de los actos administrativos. Por ello no es un “Tribunal” en el sentido jurisdiccional.
En otras legislaciones sucede algo diverso . Así, por ejemplo “El juicio de cuentas (español, acotamos ) es uno de los procedimientos seguidos en el Tribunal de Cuentas y aparece regulado, básicamente, en la Ley Orgánica del Tribunal y Contraloría de Cuentas, aprobada mediante el Decreto número 1126, de 29 de noviembre de 1956. Por tanto, para el análisis de dichos procedimientos es indispensable hacer referencia a dicho Tribunal de Cuentas.
Para fijar la ubicación del Tribunal de Cuentas dentro del entramado institucional, nos hemos de remontar a la norma básica de la República. Es decir, la Constitución, donde se prevé la existencia del referido Tribunal. Concretamente, el art. 220 de la Constitución prevé la existencia de Tribunales de Cuentas, estableciendo lo siguiente: “La función judicial en materia de cuentas será ejercida por los jueces de primera instancia y el Tribunal de Segunda Instancia de Cuentas. Contra las sentencias y los autos definitivos de cuentas que pongan fin al proceso en los asuntos de mayor cuantía procede el recurso de casación. Este recurso es inadmisible en los procedimientos económicos – coactivos”
Por lo tanto, en la medida que los juicios de cuentas son procedimientos que versan sobre cuentas seguidos en el Tribunal de Cuentas, hay que concluir que dichos procedimientos – los juicios de cuentas – son procedimientos judiciales.”[5]
Recordamos que el Artículo 136 de la Constitución Española reza: “1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Dependerá directamente de las Cortes Generales [6]y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.
2. Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste. El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido.
3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces.
4. Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas”.
Retornando al análisis de nuestro derecho, y como precisión previa, debemos recordar que el control fue definido como el poder, jurídicamente regulado, realizado por el órgano de control, sobre el órgano controlado. El fin de ese control es evitar el abuso de poder, en virtud de la limitación del mismo. Se verifica mediante la contrastación de la actividad puesta en conocimiento y la regularidad jurídica de esa materia controlada [7].
El control que ejerce el Tribunal de Cuentas es, administrativo, externo, permanente y de legalidad de la gestión financiero económica del Estado. Se realiza en forma preventiva, concomitante y a posteriori de la gestión controlada [8].
El Tribunal de Cuentas no es un poder del Estado porque no le fue atribuida, de principio, el ejercicio de una función jurídica del mismo [9]. Por ello el órgano ejercerá las funciones que expresamente le asigne la Carta y las necesarias para desarrollar sus facultades. Sus cometidos son de excepción y, por ello, necesitan texto expreso de interpretación estricta que no acepta interpretaciones analógicas o extensivas. Sin perjuicio de ello es un órgano extra Poder. Esto significa que no pertenece o depende de ningún Poder del Estado. Ello resulta imprescindible para el correcto e independiente desarrollo de su tarea.
En otras legislaciones la situación es diversa . Así “El Tribunal de Cuentas que venía formando parte de la administración pública, ha pasado a depender de las Cortes a partir de la entrada en vigor de la nueva Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (LOTCu) de conformidad con lo que preveía el artículo 136 de la Constitución española.” [10]
Más allá de su independencia, sin embargo, como sucede en todos los supuestos de presupuestos operativos aprobados por el sistema establecido en el art. 220 de la Constitución , el Tribunal de Cuentas no cuenta con autonomía financiera.
Ello es un grave problema para el cumplimiento de sus cometidos.
El esquema del presupuesto del Art. 220 de la Constitución es el siguiente:
1) Proyecto presentado por el propio Tribunal para ante el Poder Ejecutivo ,
2) Este puede efectuar la incorporación del mismo al proyecto de presupuesto nacional,
3) El Poder Ejecutivo puede, también, proponer modificaciones
4) El último paso es la aprobación legislativa mediante la ley nacional de Presupuesto quinquenal. En este caso el Parlamento observará el presupuesto original y sus modificaciones . El presupuesto se aprueba por ley nacional. Las modificaciones del Poder Ejecutivo pueden ser determinantes[11].
NATURALEZA JURÍDICA
“En términos generales, se repiten para este órgano distintas posiciones expuestas respecto de la naturaleza del Tribunal de Cuentas que es un poder del Gobierno, que ‘integra el Poder Ejecutivo’ en sentido amplio, que es un ente autónomo, o que ninguna de esas posiciones es correcta – como pensamos – tratándose en definitiva de un órgano de existencia constitucional, que no integra ninguno de los tres Poderes, que no es a su vez otro Poder, que actúa con independencia, es decir, que no tiene jerarca ni órgano que condicione su gestión en las materias de su competencia.
Nos parece útil señalar lo siguiente: a) Jiménez de Arechaga reitera aquí su postura de que se trata de un órgano que constituye ‘una rama del Poder Ejecutivo’, aunque deduzco que – cosa inusual dada su contundencia del lenguaje – agrega Poder Ejecutivo lato sensu. Nos gustaría concluir que, con ese agregado, estaba dudando de su postura en este tema concreto, por cuanto consideramos que es uno de los puntos en los cuales decididamente se equivocaba; (…) ”. [12]
La naturaleza del Tribunal de Cuentas es muy clara. Se trata de un órgano extra poder. Esto es que no pertenece a ningún poder del Estado. Por ser un desgajamiento de diversas funciones estatales cumple funciones de excepción. Por ello sus atribuciones son a texto expreso y no admiten interpretaciones analógicas ni extensivas. El Tribunal de Cuentas no es, de modo alguno, un Poder del Estado.
“Sólo vigilar y contralorear es lo que compete al Tribunal. No más que eso. El Tribunal no es un órgano de administración activa: no decide, no manda, no prohíbe, no impide, vigila, observa, contralorea, fiscaliza. Claro está que del cumplimiento de estas actividades de contralor, de vigilancia y observación, podrán derivar acciones de responsabilidad respecto de quienes infrinjan las normas, pero no es él quien debe ejercitar esas acciones, no es él quien debe sancionar esas conductas desarregladas, no es él quien puede anular los actos cumplidos en infracción de las disposiciones, serán otros órganos, serán órganos de administración activa los que puedan ejercitar estos actos, en base a las conclusiones a que el Tribunal arribe en el ejercicio de sus cometidos de vigilancia y de contralor.” [13]
COMPOSICIÓN DEL ÓRGANO
De acuerdo al art. 208 de la Constitución el Tribunal de Cuentas se compone por siete miembros que deberán reunir las mismas calidades exigidas para ser Senador. Esto es ciudadanía natural en ejercicio o legal con siete años de ejercicio, y en ambos casos treinta años cumplidos de edad[14] .
Son designados por la Asamblea General por dos tercios de votos del total de sus componentes. Sus miembros cesan cuando la Asamblea General efectúe los nombramientos para el nuevo período.
De no existir nombramiento se produce su continuación . La mayoría establecida para la designación permite la coparticipación de los partidos políticos en el gobierno. Especialmente de la minorías que tienen el deber, y el derecho, de control sobre quiénes efectivamente toman las decisiones. Es decir de la mayoría gobernante elegida para ello por el cuerpo electoral.
Regirán a su respecto las incompatibilidades establecidas en los artículos 122, 123, y 125 de la Constitución.
Las incompatibilidades refieren a la opción que debe efectuar un funcionario de serlo en determinado cargo, en virtud de la posibilidad de ejercer otro simultáneamente.
El art. 122 de la Constitución establece expresamente que los legisladores nacionales después de incorporados a sus respectivas Cámaras, no podrán recibir empleos rentados de los Poderes del Estado, de los Gobiernos Departamentales, de los Entes Autónomos, de los Servicios Descentralizados o de cualquier otro órgano público [15]. Se destaca que la disposición no refiere, entonces, a la Administración Central en sentido estricto o amplio, aunque, el giro final de la norma, en ese su sentido normativo parece claro [16].
Tampoco pueden prestar servicios retribuidos por ellos en cualquier forma, sin consentimiento de la Cámara a que pertenezcan. La violación de la incompatibilidad es sancionada con la vacante de su representación en el acto de recibir el empleo o de prestar el servicio.
La incompatibilidad que se comenta se aplica a los legisladores hasta un año después de la terminación de su mandato, salvo expresa autorización de la Cámara respectiva, art. 125 de la Carta.
El referido art. 122 establece otra incompatibilidad fundamental, dejando abierta la opción para que los presuntamente mejores ejerzan los cargos que estimen convenientes, en beneficio de la nación. De esta forma, cuando un Senador sea convocado para ejercer temporalmente la Presidencia de la República, y cuando los Senadores y los Representantes sean llamados a desempeñar Ministerios o Subsecretarías de Estado, quedarán suspendidos en sus funciones legislativas, sustituyéndoseles, mientras dure la suspensión, por el suplente correspondiente. Podría darse, excepcionalmente en la práctica, que un senador desee integrar el Tribunal de Cuentas. En ese sentido deberán aplicarse los principios generales de opción necesaria entre cargos.
En definitiva, la función legislativa es también incompatible con el ejercicio de todo otro cargo público electivo, cualquiera sea su naturaleza. Las normas se aplican, en lo pertinente, por reenvío a los miembros del órgano que nos convoca.
Las prohibiciones, que son obligaciones de no hacer, se establecen en el Art. 124 de la Constitución. De esta forma, los ministros del Tribunal no pueden durante su mandato:
a. Intervenir como directores, administradores o empleados en empresas que contraten obras o suministros con el Estado, los Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos, Servicios Descentralizados o cualquier otro órgano público.
Tramitar o dirigir asuntos de terceros[17] ante la Administración Central,
Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. En este literal el órgano Administración Central parece ser entendido en su concepto amplio comprensivo de los tres clásicos poderes y los órganos extra poder. Así debería considerarse lógicamente, mas, tratándose de excepciones al principio de libertad, deben aplicarse los principios generales, en lo pertinente. Por otra parte los verbos empleados, esto es “tramitar y dirigir” son diversos, por ejemplo a asesorar y representar. Para finalizar debemos recordar lo expuesto respecto al art. 122. Por lo expuesto el supuesto es de difícil solución y deberá estarse, prioritariamente, a los casos concretos aplicando, como se dijo, el principio de libertad. Ello no excluye la solución clara si nos encontramos con una mínima sensibilidad del actor político correspondiente.
El incumplimiento de la norma trae aparejada la pérdida inmediata del cargo.
Las prohibiciones legisladas son fundamentales para el ejercicio correcto de la función pública y el servicio al público desterrando posibles prácticas improcedentes.
Las incompatibilidades y prohibiciones están abiertas a la voluntad del legislador. Es decir que, de acuerdo al art. 126 de la Constitución existe la posibilidad de reglamentación de las incompatibilidades y prohibiciones, pudiéndose establecer otras, así como extenderlas a los integrantes de otros órganos. Tratándose de prohibiciones e incompatibilidades deben establecerse por ley. En este caso aprobada por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara.
Por último los miembros del Tribunal pueden ser reelectos y deben tener , cada uno de ellos, tres suplentes para los casos de vacancia, impedimento temporal o licencia de los titulares.
4. ESTATUTO DE SUS MIEMBROS
De acuerdo al art. 77 nral 4 de la Constitución los ministros del Tribunal deben abstenerse de formar parte de comisiones o clubes políticos, de suscribir manifiestos de partido, ejecutar cualquier acto público o privado de carácter político salvo el voto. La violación de la norma se castiga con destitución e inhabilitación de dos a diez años para ocupar cualquier empleo público.
El Art. 209 de la Cartaestablece que los miembros del Tribunal de Cuentas son responsables, ante la Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, por el fiel y exacto cumplimiento de sus funciones [18].
La Asamblea Generalpodrá destituirlos, en caso de ineptitud, omisión o delito,
mediando la conformidad de dos tercios de votos del total de sus componentes. Se aplica, nuevamente, la misma mayoría especialísima en garantía de los miembros del Tribunal y de los Partidos Políticos que representan a la minoría del pueblo. Es un clásico control por mayorías especiales.
Los miembros del Tribunal no tienen otro privilegio especial que los proteja en el desempeño de sus cargos como los poseen los legisladores, ministros o el Presidente de la República. No tienen los fueros que poseen los Legisladores, y en lo pertinente y con precisiones [19], el Presidente de la República y los Ministros [20].
Sin embargo los miembros del Tribunal pueden ser objeto juicio político . La discusión doctrinaria se materializa en virtud de que los soportes no tienen fueros parlamentarios, art. 93 y concordantes de la Constitución . Recordamos que el juicio político puede tener dos finalidades diversas: por un lado es sancionatorio, pues aplica una sanción al sujeto pasivo. Por otro lado es protectivo de los fueros de los legisladores, y por extensión de los Ministros y el Presidente de la República que solo pueden ser penalmente encausados si existe juicio político [21].
El estatuto de sus funcionarios jerarquizados se aprueba de conformidad con el art. 59 de la Carta esto es por ley nacional [22].
5.COMPETENCIAS
Las principales competencias del Tribunal de Cuentas surgen de lo dispuesto en el art. 211 de la Constitución. Así al órgano compete:
A) Dictaminar e informar en materia de presupuestos. En ese sentido debe observarse los arts. 214, 220, 221, 222, 229 de la Constitución que fueron analizados oportunamente cuando observamos las leyes de presupuesto, los presupuestos operativos del Poder Ejecutivo y los organismos descentralizados por servicios[23].
B) Intervenir preventivamente en los gastos y los pagos, conforme a las normas reguladoras correspondientes y al sólo efecto de certificar su legalidad, haciendo, en su caso, las observaciones correspondientes.
Nos encontramos en el supuesto del control preventivo a la toma de la decisión final y ejecución de la misma que realizan los órganos de administración activa [24]. El mismo se desarrolla dentro del procedimiento administrativo que dará lugar al respectivo acto administrativo, antes de su dictación. Sin embargo el ordenador respectivo puede insistir y tomar la decisión correspondiente, considerada ilegal por el órgano de control. En ese caso lo comunicará al Tribunal sin perjuicio de dar cumplimiento a lo dispuesto. Si el Tribunal de Cuentas, a su vez, mantuviera sus observaciones, dará noticia circunstanciada a la Asamblea General, o a quien haga sus veces, a sus efectos.
Esos efectos no tienen sanción jurídica relevante. Tal situación debe modificarse logrando un justo equilibrio entre el órgano de administración activa, que lleva a la práctica la satisfacción de los cometidos estatales, y el Tribunal de Cuentas . Lo expuesto significa que si bien deben concederse mayores poderes al Tribunal , o sanciones a la actuación en contra de sus dictámenes, en ciertos supuestos, esas medidas no pueden entorpecer el ejercicio de las competencias de los órganos controlados. De otra forma sería crear un superórgano de control. Equilibrio y mesura en la distribución del poder. Esa característica guardara de los abusos contra el pueblo, y será un blindaje para proteger el Estado de Derecho, frente a la actitud de iluminados
En los Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, el cometido que estamos comentando puede ser ejercido con las mismas consecuencias , por intermedio de los respectivos contadores o funcionarios que hagan sus veces. Estos actuarán en tales cometidos bajo la superintendencia del Tribunal de Cuentas, con sujeción a lo que disponga la ley, la cual podrá hacer extensiva esta regla a otros servicios públicos con administración de fondos. De este literal surge la denominada jerarquía múltiple, de más de un jerarca y sistema orgánico, y la certificación por motivo de legalidad. Es decir no se analiza la conveniencia , oportunidad o mérito[25].
Por otra parte observamos en esta disposición la posible actuación directa del Tribunal o la actuación por los contadores que menciona. La actuación directa se establece por ley y obedece a determinados montos. De principio montos que obliguen la licitación pública.
C) Otra competencia del Tribunal consiste en dictaminar e informar respecto de la rendición de cuentas y gestiones de todos los órganos del Estado, inclusive Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza, así como también, en cuanto a las acciones correspondientes en caso de responsabilidad, exponiendo las consideraciones y observaciones pertinentes. La hipótesis refiere al control a posteriori
D) Presentar a la Asamblea General la memoria anual relativa a la rendición de cuentas establecida en el apartado anterior.
E) Intervenir en todo lo relativo a la gestión financiera de los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. Asimismo debe denunciar, ante el órgano competente , todas las irregularidades en el manejo de fondos públicos e infracciones a las leyes de presupuesto y contabilidad.
F) Dictar las ordenanzas de contabilidad, que tendrán fuerza obligatoria para todos los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza. Estas ordenanzas deben referir, exclusivamente, sobre materias propias de su competencia. Todo exceso es ilegal por incompetencia.
G) Proyectar sus presupuestos que elevará al Poder Ejecutivo, para ser incluidos en los presupuestos respectivos. El Poder Ejecutivo, con las modificaciones que considere del caso, los elevará al Poder Legislativo, estándose a su resolución. Es el presupuesto regulado en el art. 220 de la Constitución analizado recientemente en este capítulo.
En otro orden el art. 130 del TOCAF regla respecto a la situación de los contadores delegados del Tribunal del Cuentas diciendo que, cuando se les inicie sumario administrativo, el hecho deberá ser comunicado a dicho Tribunal, y no podrá separarse del cargo al inculpado sin la previa opinión del mencionado órgano [26]. La opinión del Tribunal no es, ni podría ser, vinculante [27].
Es un hecho indubitable que de la normativa aplicable al caso surge que los contadores, y el Tribunal de Cuentas, deben realizar un control de tipo sustancial, o de legalidad sustancial. No puede sostenerse que el control se cumple observando, simplemente, la legalidad “formal” de la documentación ya que ello no condice con la competencia en la materia y lo que surge del Estado de Derecho [28] .
Es así que la ordenanza 64 del Tribunal de Cuentas en su art. 16, literal “e” dispone que los Contadores deben observar : “ si la operación se encuentra comprendida en la especialidad orgánica del Ente o Servicio de que se trate” [29]. La norma resulta aplicable a los controlantes, en función externa o interna, por lo menos, en sede de integración para el último supuesto, teniendo en cuenta la especialidad del órgano de dictación de dicho acto.
De acuerdo al art. 210 de la Constitución Nacional el Tribunal de Cuentas actúa con autonomía funcional.
La referida disposición establece la competencia abierta del Tribunal a lo que disponga la ley [30]. En ese sentido es órgano de consulta respecto a la materia de su competencia.
El Tribunal de Cuentas ejerce, asimismo, superintendencia en todo lo que corresponda a sus cometidos y con sujeción a lo que establece su ley orgánica, sobre todas las oficinas de contabilidad, recaudación y pagos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza, pudiendo proponer, a quien corresponda, las reformas que creyere convenientes. Lo expuesto surge del art. 212 de la Carta .
En lo que respecta a la competencia del órgano debe observarse lo que surge de los arts. 191, 192, 193, 220, 221, 225, 227, 228, 273 nral 4, 300, 301 de la Constitución Nacional, de la Nación [31], o de la República, analizados en las áreas temáticas correspondientes[32].
El artículo 191 dispone: “Los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todas las administraciones autónomas con patrimonio propio, cualquiera sea su naturaleza jurídica, publicarán periódicamente estados que reflejen claramente su vida financiera”. Se destaca el giro “cualquiera sea su naturaleza” La norma parece incluir las Personas Públicas no Estatales en el control del Tribunal de Cuentas. El hecho se subraya porque ha dado lugar a múltiples interpretaciones. Sin perjuicio de ello el Tribunal realiza controles financieros sobre las personas públicas no estatales, especialmente las contemporáneas.
6. CONCLUSIONES
El Tribunal de Cuentas de la República fue creado por la Constitución de 1934, en los últimos artículos de la Sección XIII titulada "De la Hacienda Pública".
Las normas constitucionales establecen los principios fundamentales de la organización, poderes jurídicos y competencias del Tribunal de Cuentas.
En la República Oriental del Uruguay el Tribunal de Cuentas es un órgano de creación constitucional[33], ejemplo paradigmático de control, en este supuesto externo a la gestión y sistema orgánico controlado . Ello sin perjuicio de su autocontrol por medio de sus integrantes.
El Tribunal controla la gestión financiera de sistemas a los que no pertenece.
Como órgano extra poder no integra ningún poder del Estado ni se encuentra subordinado a órgano alguno. Ello se destaca con énfasis porque, en la legislación comparada y en la historia del derecho, observamos que el Tribunal dependió, por ejemplo, del Poder Legislativo.
El Tribunal de Cuentas no es un poder del Estado porque no le fue atribuida, de principio, el ejercicio de una función jurídica del mismo. Por ello el órgano ejercerá las funciones que expresamente le asigne la Carta y las necesarias para desarrollar sus cometidos.
Por lo expuesto en el numeral que precede sus cometidos son de excepción y, por ello, necesitan texto expreso de interpretación estricta que no acepta interpretaciones analógicas o extensivas.
Control interno es el que ejerce, por ejemplo, la Auditoría Interna de la Nación respecto al Poder Ejecutivo, sistema que integra. El integrar el sistema es lo que determina el control interno, sin perjuicio del control de los integrantes de un mismo órgano.
En nuestro país el Tribunal actúa, únicamente, en ejercicio de función administrativa . Ello es así porque, aplicando los diversos criterios de clasificación de las funciones jurídicas del Estado, los actos que emanan de su competencia tienen el régimen jurídico de los actos administrativos.
El nombre “Tribunal”, es, únicamente, un apelativo si se lo considera desde el punto de vista del ejercicio de función jurisdiccional .
En España, por ejemplo, parece entenderse que el Tribunal puede realizar función jurisdiccional, y así se legisla .
El control que ejerce el Tribunal de Cuentas es, administrativo, externo, permanente y de legalidad de la gestión financiero económica del Estado. Se realiza en forma preventiva, concomitante y a posteriori de la gestión controlada.
Más allá de su independencia total , como sucede en todos los supuestos de presupuestos operativos aprobados por el sistema establecido en el art. 220 de la Constitución , el Tribunal de Cuentas no cuenta con autonomía financiera. Ello hace que la situación respecto de su condición extra poder se vea limitada.
De acuerdo al art. 208 de la Constitución el Tribunal de Cuentas se compone por siete miembros que deberán reunir las mismas calidades exigidas para ser Senador.
Sus integrantes son designados por la Asamblea General por dos tercios de votos del total de sus componentes. Sus miembros cesan cuando la Asamblea General efectúe los nombramientos para el nuevo período.
La mayoría establecida para la designación permite la coparticipación de los partidos políticos en el gobierno. Es un instrumento en beneficio de las minorías y de su control a la mayoría gobernante, elegidas por el pueblo para esos cometidos.
Los miembros del Tribunal están sujetos a las incompatibilidades establecidas en los artículos 122, 123, y 125 de la Constitución Nacional .
Las prohibiciones a que están sujetos sus soportes , que son obligaciones de no hacer, se establecen en el Art. 124 de la Constitución. En todo caso obsérvese que la situación se regula por remisión. Ello puede provocar particularidades en los casos concretos.
De acuerdo al art. 77 nral 4 de la Constitución los ministros del Tribunal deben abstenerse de formar parte de comisiones o clubes políticos, de suscribir manifiestos de partido, ejecutar cualquier acto público o privado de carácter político salvo el voto. La violación de la norma se castiga con destitución e inhabilitación de dos a diez años para ocupar cualquier empleo público.
El Art. 209 de la Cartaestablece que los miembros del Tribunal de Cuentas son responsables, ante la Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, por el fiel y exacto cumplimiento de sus funciones.
La Asamblea Generalpodrá destituirlos, en caso de ineptitud, omisión o delito,
mediando la conformidad de dos tercios de votos del total de sus componentes.
Asimismo los miembros del Tribunal pueden ser sujetos a juicio político. No tienen otro privilegio especial que los proteja en el desempeño de sus cargos como los poseen los legisladores, ministros o el Presidente de la República.
Las principales competencias del Tribunal de Cuentas surgen de lo dispuesto en el art. 211 de la Constitución[34].
La competencia del Tribunal, en materia de personas públicas no estatales es discutible y se discute. Legislativamente el art. 119 del TOCAF establece a quién alcanza la responsabilidad de que se trata diciendo “La responsabilidad administrativa en materia financiero contable alcanza a todos los funcionarios públicos con tareas o funciones vinculadas a la gestión del patrimonio del Estado. Alcanza además a los jerarcas y empleados de las entidades o personas públicas no estatales que utilicen indebidamente fondos públicos, o administren incorrectamente bienes del Estado, en lo pertinente”. Es decir que en el supuesto de las personas públicas no estatales clásicas el Tribunal no sería competente por tratarse , de principio, de fondos privados [35].
7. BIBLIOGRAFÍA
FLORES DAPKEVICIUS, RUBÉN: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010
FLORES DAPKEVICIUS, RUBÉN: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo II, La ley, Mdeo. 2010
FLORES DAPKEVICIUS, RUBÉN: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Mdeo. 2010
FLORES DAPKEVICIUS, RUBÉN: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo II, La ley, Mdeo. 2010
FLORES - DAPKEVICIUS, RUBÉN: Derecho Penal Administrativo, el procedimiento disciplinario, Amalio Fernández, Mdeo. 2009, 3ra. edición actualizada y ampliada
FLORES - DAPKEVICIUS, RUBÉN: Constitución de la República Oriental del Uruguay, anotada y concordada, Amalio Fernández, Mdeo. 2010, 2da edición
FLORES - DAPKEVICIUS, Rubén: Amparo, Hábeas Corpus y Habeas Data, B de F, Buenos Aires, 2011, 3ra edición
FOLADORI, GUILLERMO,MELAZZI, GUSTAVO. Economía de la Sociedad Capitalista, Ediciones de la Banda Oriental, Mdeo. 1987
FRAGA PITTALUGA, LUIS: La incompetencia en el Derecho Administrativo, Ed. Torino, Caracas 2000
GIMENO SENDRA, VICENTE Y GARBERI LLOBREGAT, JOSE: Los procesos de amparo, Colex, Madrid 1994
HAURIOU, MAURICE : Derecho Público Constitucional, Editorial Reus, España 1927
HAURIOU, MAURICE : Précis de Droit Administratif, et de Droit Public, Recueil Sirey Francia 1921
HELLER HERMANN: Teoría del Estado. México, 1947.
LOSANO, MARIO : "Curso de Informática Jurídica", Tecnos, 1987.
MAYO, MARIE: Informática jurídica, Editorial Jurídica, Chile 1991
NINO,CARLOS: Fundamentos de Derecho Constitucional, Astrea, Bs. As. 1992
NÚÑEZ PONCE, JULIO: Derecho Informático, Marsol, Perú 1996
QUIROGA LAVIE HUMBERTO: Manual de Derecho Constitucional, Bs. As. 1996.
SÁNCHEZ VIAMONTE CARLOS : Manual de Derecho Constitucional. Kapelusz, Buenos Aires 1946.
SAYAGUÉS LASO, ENRIQUE: La Licitación Pública, obra actualizada por los Profs. RUBÉN FLORES DAPKEVICIUS y DANIEL H MARTINS , B de F. Bs. As. 2005
VEGA PEDRO DE: La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Tecnos, Madrid 1999
Correos del autor rflores#@montevideo.com.uy floresdapkevicius@hotmail.com
PUNTA DEL ESTE, JUNIO 2011
[1]Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la República
Profesor de Derecho Público de la Universidad Mayor de la República.
Ex Asesor Letrado en la Presidencia de la República Oriental del Uruguay
Correos: rflores@montevideo.com.uy floresdapkevicius@hotmail.com
[2]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo II, La ley, Buenos Aires- Montevideo. 2010
[3]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo II, La ley, Buenos Aires-Montevideo. 2010
[4]Sistema orgánico, simplemente, es un conjunto de órganos vinculados por determinados vínculos. Así existen los sistemas centralizados, descentralizados y acentralizados.
[5]Ballbé Manuel y Franch Marta. Manual de Derecho Administrativo. Pág. 249. Marquès Tallers Gràfics, Girona, Catalunya, 2002
[7] También hemos observado, oportunamente, que existen diversas especies de control, por ejemplo el de que estas disposiciones tratan, parlamentario, popular, del Poder Ejecutivo, jurisdiccional; por razones de legalidad o conveniencia, etc.
[8]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo II, La ley, Buenos Aires- Montevideo. 2010
[10]González Navarro, Francisco. Derecho Administrativo Español. Pág. 443. Ediciones Universidad de Navarra S.A. Pamplona, España 1995.
[11]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo II, La ley, Buenos Aires-Montevideo. 2010
[12]Korseniak José. Primer Curso de Derecho Público Derecho Constitucional. Pág. 605. Fundación de Cultura Universitaria. Montevideo, 2001.
[13]Jiménez de Aréchaga Justino. La Constitución Nacional. Tomo VII, Pág. 201. Editorial Medina. Montevideo, 1947.
[14]Flores Dapkevicius, Rubén: Constitución de la República Oriental del Uruguay, Amalio Fernández, Mdeo. 2010 , 2da. Edición actualizad y ampliada, nota al art. 208
[18]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo II, La ley, Buenos Aires- Montevideo. 2010
[21]La finalidad de la inclusión sería esencialmente de tipo sancionatoria. Sin embargo, a los efectos, el ante juicio político se les aplica como a cualquier soporte incluido, expresamente, en su protección.
[23]Flores Dapkevicius, Rubén: Constitución de la República Oriental del Uruguay, Amalio Fernández, Mdeo. 2010, 2da edición actualizada y ampliada
[25]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo II, La ley, Buenos Aires- Montevideo. 2010
[27]Flores Dapkevicius, Rubén: Selección de jurisprudencia sobre contratación administrativa. Incluye el TOCAF, actualizado. Amalio Fernández, Mdeo. 2011, 3ra edición .
[28]Si el control que debe realizarse fuere únicamente “formal”, el controlado podría comprar cualquier objeto, fuera de su especialidad, por ejemplo, ganado, y, observando la legalidad documental, el Tribunal de Cuentas, o sus delegados, no debería efectuar observación alguna .
[29]Constitución Nacional, art. 190: “ Los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados no podrán realizar negocios extraños al giro que preceptivamente les asignen las leyes, ni disponer de sus recursos para fines ajenos a sus actividades normales”.
[30] Flores Dapkevicius, Ruben: Constitución de la República Oriental del Uruguay, anotada y concordada, nota al art. 210, Amalio Fernández, Mdeo. 2010, 2da edición actualizada y ampliada
[32]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo II, La ley, Buenos Aires- Montevideo. 2010
[33]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo II, La ley, Buenos Aires- Montevideo. 2010
[34]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo II, La ley, Buenos Aires- Montevideo. 2010
Comentarios de los usuarios
Agregar un comentario:
Aún no hay comentarios para este recurso.
Boletín de Novedades
Acceso rápido
• Monografias
• Examenes
• Enlaces
• Publicar material o sitio
• Foros
• Diversion
• Test de Orientacion
• Institutos
• Secundarios
• Universidades de Argentina
• Residencias Universitarias
• Guia de Carreras Universitarias y Cursos
• Cultura del Mundo
• Buscador en tu sitio
Sobre ALIPSO.COM
Monografias, Exámenes, Universidades, Terciarios, Carreras, Cursos, Donde Estudiar, Que Estudiar y más: Desde 1999 brindamos a los estudiantes y docentes un lugar para publicar contenido educativo y nutrirse del conocimiento.
Contacto »Legales