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Gobiernos Municipales

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Análisis de las Instituciones Municipales en los Estados Estuaduales de la Argentina

Agregado: 23 de FEBRERO de 2010 (Por Claudio Adducci) | Palabras: 11816 | Votar! |
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Categoría: Apuntes y Monografías > Derecho >
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    Autor: Claudio Adducci (loboclau@hotmail.com)

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    INDICE página

    Prefacio I 2

    Prefacio II 6

    Introducción 7

    PRIMERA SECCION
    Marco Histórico 13

    SEGUNDA SECCION
    La Constitución Nacional 24

    TERCERA SECCION
    Constitución de la Provincia de Bs. As.
    Propuesta de Reforma de 1989 29

    CUARTA SECCION
    Aportes para el Ejercicio de la
    Autonomía Municipal de la Provincia
    De Buenos Aires
    A) Textos Provinciales 34
    B) Contenidos Básicos 46

    QUINTA SECCION
    Unitarismo Federal 53

    Autores 59

    Recursos Bibliográficos 60



    PREFACIO I


    Sentido y finalidad es una misión que nos hemos propuesto alcanzar hace ya unos años, cuando desde la función pública abordamos la problemática del ejercicio de representación en nuestra ciudad, Ensenada, Provincia de Buenos Aires.
    No fue desde un plano teórico sino desde la misma función cuando nos tocó ejercer la misión de concejal, en plena juventud personal, hicimos y vivimos una realidad comparable a las batallas que el épico quijote de Cervantes, llevaba contra los molinos de viento.
    Así fue que cuando creímos ser representantes del Pueblo que nos eligió, padecimos la función del concejal en la provincia de Buenos Aires como meros miembros de un cuerpo colegiado que tiene valor para deliberar en cuestiones de orden doméstico, equiparable a las probas funciones de la comisión directiva de un club de barrio, donde al menos en dicha prestigiosa institución, la ley reconoce en la Asamblea del club el poder soberano de los socios para darse sus propias normativas y decidir con autonomía, como eslabón, dentro del principio de supremacía de la Ley.
    Sin embargo, el concejal bonaerense se desenvuelve con el cortapizas del Decreto Ley 6769. En algunos casos y solo implícitamente se le reconoce apenas la capacidad de órgano autárquico.
    Quienes compartimos y trabajamos desde el cara a cara, vivimos una realidad cotidiana con el vecino. Humilde, enorme y genuina es la experiencia brindada por el vecino ciudadano, quien recurre al concejal como el primer escalón de responsabilidad gubernamental para que solucione sus problemas, sean de infraestructura urbana, seguridad, salud, educación, trabajo, comercio, industria, medio ambiente, turismo, asistencia social, finanzas, luz, gas, cloacas, teléfonos, agua, familia, justicia, etc.
    Tan importantes cada uno, que resulta insuficiente la capacidad de gestionar por medio del intendente, ante la autoridad provincial la demanda. El concejal de la provincia de buenos aires que nos tocó desempeñar lejos de ser un representante del poder soberano del Pueblo local, ha sido un simplificado gestor de tercera categoría pues sin título, ni poder de tal.
    No es posible explicarle a cada vecino ante su problema la falta de posibilidad legal ante la ausencia de competencias. El poder central provincial ha circunscripto el poder de órgano legislativo a relator de declaraciones, ya que las ordenanzas deberían en la práctica no tener diferencia de grado con la Ley, mas que solo en su ámbito de validez material. Lejos de ello ocurre, y ejemplo de la realidad, es la opinión de un ente autárquico creado por Ley, como es el Tribunal de Cuentas de Provincia de Buenos Aires, que hecha por tierra la decisión de un Concejo Deliberante y del Ejecutivo Municipal.
    Un ente administrativo, juzga y sentencia a la persona jurídica de naturaleza política y electiva originaria del poder soberano del Pueblo reconocida por la Constitución Nacional.
    Seguir aceptando el cumplimiento de la orden de un ente administrativo con poder cuasi jurisdiccional resolviendo sobre temas de naturaleza política que la propia Corte Suprema Nacional no se ha reconocido a si misma. (fallo cullen c/ llerena, 7/9/1893) pondría en cabeza del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires facultades extraordinarias, que prohíbe el artículo 29 de la Constitución Nacional. Y alteraría los frondosos criterios de la jurisprudencia argentina sostenida en la doctrina Hamilton y Cooley. (referida al reparto y coordinación de misiones dados a los poderes reconocidos por la Constitución sin que ninguno de los departamentos se subordine al otro. –fallo citado-)
    El Municipio no sólo es en la práctica una delegación administrativa sino que además depende su funcionamiento de otros entes cuya naturaleza si es meramente administrativa.
    Otros tantos ejemplos se podrían citar de la experiencia; desde la falta de competencia para poder inspeccionar una industria radicada en el municipio que in fraganti se la detecta polucionando hasta el poder para habilitarla, o una confitería bailable, u ordenar la zonificación urbana y rural del distrito, o resolver en materia tributaria sin tener que convocar la anacrónica institución aristocrática de mayores contribuyentes, o legislar en materia de personal municipal, medio ambiente, lealtad comercial, industrias, suelo, etc.
    Sin embargo el municipio sigue afrontando su mayor desprestigio, no solo por su falta de competencias, sino por la ausencia de compromiso político de parte de la mayoría, para encontrar una salida legal y por sobre todas las cosas que beneficie el oficio de ser un buen concejal o intendente por ser simplemente un buen vecino.
    En honor a la memoria de mi padre, Antonio José Adducci, quien ha sido uno de los ensenadenses que integró el grupo de hombres que en 1958 recuperaron la autonomía de Ensenada, dedico este humilde aporte, elaborado junto a mi amigo y compañero Oscar Videia.
    El ilustre François-Marie Arouet, mas conocido como Voltaire dijo: “Algunos están destinados a razonar erróneamente, otros a no razonar en absoluto, y otros a perseguir a los que razonan”
    Prefiero encolumnarme en la humanidad de los primeros y jamás en la apatía de los segundos o en la inhumanidad de los terceros.

    Claudio Alejandro Adducci




    PREFACIO II

    Hay temas que no tienen vencimiento y la autonomía municipal es una de ellas, que con el correr del tiempo no parecen tener cambios, que lógicamente y jurídicamente deberían tener.
    Es increíble decir que un Decreto-Ley de 1958 nos regule la forma y la práctica de gobernar una municipalidad, nos referimos a la histórica Ley Orgánica Municipal y sus modificaciones que arrasaron con un aire de autonomía local que los constituyentes plasmaron en la Carta Magna de 1994 en su artículo 123.
    Como legislador local me he visto en la problemática de no poder conllevar y hacer realidad las necesidades de un Pueblo al cual representaba y a los cuales era indefectiblemente erróneo tratar de explicarles.
    Dicen que “es preferible ser protagonista activo y no víctima pasivo de una situación”; sentir de esta manera nos lleva a no claudicar en nuestro sentir municipalista, legados de Adolfo Korn Villafañe, Lisandro de La Torre y Tomás Diego Bernard. Nuestro legado autonomista es para todos aquellos legisladores locales que deberán representar el sentir popular y llegar con respuestas claras a sus necesidades, porque sin lugar a dudas son ellos los poseedores de un futuro exitoso para esta querida tierra bonaerense-

    Oscar Alfredo Videia

    INTRODUCCIÓN



    Es nuestro deseo en lo político, y también en lo formal reafirmar nuestra vocación “municipalista”, tomando punto de partida en el municipio como el pilar fundamental de nuestra organización política.
    Procurar que ese municipio sea superador de las instancias históricas que le dieron origen y se constituya cada día más en la herramienta necesaria que posibilite el conocimiento y desarrollo de toda la comunidad.
    El modelo de integración, contrapuesto a la tecno burocracia centralista, debe imperiosamente hoy constituirse en nuestro desafío. Es el Pueblo quien a cotidiano muestra las señales que debemos interpretar con el compromiso de involucrarnos, pues es deber de todos intervenir en la causa pública. Volver a poner en valor la inmediatez de la institución municipal, en tanto su eficacia contribuya al mejoramiento de la calidad de vida, va dirigido a quienes tienen hoy responsabilidad en el manejo del estado. No será el Pueblo quien deba modificarse o la historia, sino serán las conductas y procedimientos del quehacer republicano que tiendan hacia un modelo en donde la descentralización del poder, la integración institucional, la participación social y la “autonomía” como concepto inequívoco se constituyan en guías.
    Es necesario lograr un municipio argentino, un molde de cuño federal, representativo y republicano en cual vuelquen las riquezas propias de la democracia doméstica local de los estados confederados de la nación. Un municipio con “autonomía plena, que es lo mismo que decir con capacidad institucional, de dictar su propia carta orgánica, y además con capacidad económica-financiera, política y administrativa
    Esta búsqueda debe estar centrada en recuperar el equilibrio y romper la dependencia política, porque ésta afecta la libertad de los poderes locales en su competencia institucional, romper la dependencia económica en cuanto a la asignación de los recursos y redistribución de bienes y servicios. Romper la dependencia social en cuanto la misma genera la desigualdad de oportunidades limitando las expectativas razonables en detrimento de los grupos locales.
    Este sentir se vio plasmado en la frondosa y rica experiencia desarrollada en encuentros latinoamericanos e Iberoamericanos. Por ejemplo en la carta de Caracas de noviembre de 1990 ya se fijaron algunos criterios básicos que precisan el contexto en que debe situarse la problemática de la autonomía.
    Desde 1938, en el “Congreso Interamericano de La Habana” se enmarcó la necesidad de una comunidad política fundada en la igualdad de todos los hombres.
    También es propio destacar el “XXI Congreso Iberoamericano de Municipios” realizado en la ciudad de Valladolid (España) en 1992 donde participaron de este encuentro: Intendentes, Alcaldes, Regidores y funcionarios en general de Latinoamérica y España para el “fortalecimiento de la democracia local”.
    A diferencia de lo que sucede en América, merecemos recordar que España vive otra realidad, pues ese marco, fue consagrado por la Carta Europea de Autonomía Local, sancionada en Estrasburgo el 28 de octubre de 1981, y es por esto que esos municipios españoles discuten sus perfiles de modernización administrativa, los proyectos de inversión y desarrollo, la prestación de servicios y la cooperación intermunicipal para el desarrollo de nuevos servicios, cumpliendo un rol esencial las redes informatizadas de información urbana.
    También en América existe, aunque más no sea en la letra, la Carta de Autonomía Municipal Iberoamericana, aprobada en noviembre de 1990 en Caracas (Venezuela) Justamente uno de sus artículos reza que el concepto de autonomía municipal debe superar los planos teóricos y el universo de las grandes declaraciones.
    En definitiva y como lo señalara Arnoldo Toybee “debe volverse a la vecindad como unidad básica e indispensable del autogobierno”.
    Todo parece preparado para empezar a vivir un nuevo tiempo, el tiempo de la “República Representativa Municipal” que tanto pregonaran los maestros Adolfo Korn Villafañe y Tomás Diego Bernard.
    Al volver el país a la plenitud del orden constitucional y por ende a la vigencia del estado de derecho o mejor dicho al estado de justicia, con la necesaria puesta al día de las instituciones políticas, económicas sociales y culturales que hacen al bienestar y progreso de la nación en todos los estamentos La piedra fundamental constituida por el gobierno local, cobra inusitada realidad y capacidad, aunque desde el estilo de vida de la sociedad y no en la pétrea institucionalidad, al menos hasta entrado el siglo XXI en la provincia de Buenos Aires.
    La puesta en orden de la propia casa, con el andamiaje de bases que en su condición de órgano tras familiar requiere un buen régimen municipal, evidencia una vez más que es desde la inmediatez del gobierno local, de la comunidad comarcana, donde debe afianzarse el reordenamiento para una vida mejor que se de entre todos y para todos.
    Partiendo de la base insoslayable de la familia, sus necesidades y sus aspiraciones, se advierte al municipio como el instituto del derecho natural, y caja de resonancia del sentir colectivo popular, cuna misma de la democracia representativa.
    Como bien decía Posada “el municipio parece hecho por la mano de Dios”.
    La Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires en la causa L 36992 del 26 de diciembre de 1986, dice que “cuando el texto de la ley es claro y expreso, no cabe prescindir de sus términos, correspondiendo aplicarla estrictamente y en sentido que resulta en su propio contenido”.
    Todos conocemos que en 1994, Convención mediante, la Constitución Argentina fue reformada y el artículo 123 de la misma, refirió y clarificó el tema que hoy nos ocupa. El régimen municipal.
    Deuda que la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, habiendo atravesado un proceso de reforma ulterior, aun tiene pendiente.
    Tal vez ante dicho vacío, la Corte provincial podría pronunciarse frente a un pedido de declaración de certeza a cerca de la inteligencia del capítulo único del Régimen Municipal de la Provincia de Buenos Aires, porque no mantiene el espíritu de lo emanado del artículo 123 de la Constitución Nacional de 1994, que expresa que las provincias organizarán las autonomías municipales y que estas deben ser en todos sus conceptos, esto quiere decir de puro derecho, en lo institucional, económico, financiero, administrativo y político.
    La ley de ética de la función pública, 25188/99 en el Capítulo II, se refiere a los deberes y pautas de comportamiento ético, y dice en el artículo 2º: “Los sujetos comprendidos en esta ley se encuentran obligados a cumplir con los siguientes deberes y pautas de comportamiento ético: a) cumplir y hacer cumplir estrictamente la Constitución Nacional, las leyes y los reglamentos que en su consecuencia se dicten y defender el sistema republicano y democrático de gobierno; c) Velar en todos sus actos por los intereses del Estado (en este caso comunales), orientados a la satisfacción del bienestar general, privilegiando de esa manera el interés público sobre el particular; pauta que también surge del Preámbulo de la Constitución Nacional; e) Fundar sus actos y mostrar la mayor transparencia en las decisiones adoptadas sin restringir información.”
    “Ningún funcionario público electo o no, puede desconocer su deber, cumplir con la Constitución Nacional y con la forma republicana de gobierno…”
    En vista a lo expuesto es oportuno revisar el compromiso protagonista de todos, con respecto al quehacer del municipio: Haciendo cierta una realidad que preserve a una comunidad feliz en libertad, en orden y con justicia para nuestro Pueblo que sin lugar a dudas es y seguirá siendo lo mejor que tiene nuestra bendita tierra argentina.-















    PRIMERA SECCIÓN
    MARCO HISTORICO


    La institución municipal, nace en la propia naturaleza instintiva del hombre, en su necesidad gregaria, inspirado en su supervivencia.
    La mayoría de los autores, historiadores y juristas, no arriban a unificar criterios acerca de la época en que nace formalmente y pueda tomarse como el antecedente primario de las instituciones municipales contemporáneas. Desde el antiguo Egipto, Grecia con sus “demos” y “polis” y Roma, con sus “civitas”, congregan las mejores coincidencias.
    Antonio Hernandez (“El Municipio “Pág. 43) sostiene al igual que Posada y Bielsa que se originó en la expansión del Imperio Romano. Cuando Roma tras ser ciudad se amplió a los Pueblos del Lacio, luego a toda Italia, después a Grecia, las Galias, España y más tarde a todo el mundo conocido.
    Es particular la diferencia entre las ciudades-estado de la Europa antigua con las ciudades del Imperio Romano. Las formas de conquista que Roma impuso a los Pueblos fueron de dos tipos de relación política: la sumisión, dedito –deditui- y la alianza, föederati –federati- o socü –sociu-. Sin dudas de esta última relación surgió la magnificencia del imperio y de ella la institución municipal. El principio “magestatem pupuli romani cometer conservato”, fue la fórmula de los socius donde Roma impartía las órdenes generales e imponía un gobernador al cual rendían cuentas los magistrados de las ciudades del imperio, estas conservaban su régimen municipal, cultos religiosos, instituciones y pagaban sus impuestos a Roma.
    Los socius constituyen el rasgo fundamental del municipalismo, pues un gobierno local se desarrolla inserto en una unidad política superior. Coincidentemente de esta época surge la denominación a los gobiernos locales, ya que Roma, llamaba “munera” a las cargas económicas que tributaban los gobiernos locales y por derivación a sus habitantes “municipes” y ”mucipias” a ellas.
    Antonio Hernández (“El Municipio “Pág. 44) sostiene que la primera vez que se aplicó este sistema fue a los tusculanos en el año 181 antes de Cristo.
    Sin duda Roma dejó la mejor lección de organización política. El rasgo fundamental que caracterizó al imperio fue las autonomías de sus ciudades y con ella el derecho de elegir a sus propios magistrados. Los caracteres eran cuatro a) un territorio determinado b) el pueblo local manifestado en la asamblea c) la curia o cuerpo deliberante d) el culto de los dioses.
    Caracteres locales con leyes propias matizaban la organización aunque son varios los autores que coinciden en que la “lex julia municipalis del año 45 a.C. regulaba la organización municipal de todas las ciudades de Italia, las Galias y otras provincias.
    Ella disponía el derecho de los ciudadanos y de los habitantes sin derecho romano, la Asamblea del Pueblo que elegía “el Dictador”, dos pretores con funciones judiciales, y dos Ediles con funciones edilicia, algunos municipios elegían Tribunos o un Consejo Comunal o Senado.
    Con la caída del Imperio Romano en el año 476 y con la invasión de los bárbaros se produjo un decaimiento de todas las instituciones conocidas y por supuesto de la institución municipal, las ciudades durante más de cuatrocientos años disgregan su organización y recién en el siglo X marcarán el resurgimiento de las mismas.
    Durante los primero cinco siglos de la edad media, la única institución que preservó atisbos de autonomía municipal, fue la organización visigoda “Conventus Publicus Vicinorun”, en zonas rurales, era una especie de congregación de hombres libres o con derechos.
    El feudalismo caracteriza una etapa de predominio político patriarcal con estados de estructura estamental, es decir luego de la disolución del gran imperio, las ciudades integradas al mismo, conservaron preceptos autonómicos. Surgen grupos sociales de poder que conviven y coexisten por comarcas como la nobleza, los reyes y la iglesia. Los estamentos sociales solo rompían su rigidez por efecto de la acumulación de riqueza. Recién a fines de la edad media y en pleno Renacimiento, las ciudades europeas recuperaron protagonismo político merced a la hegemonía de un estamento determinado, de allí su forma de gobierno oligárquico-aristocrático hasta tiránico-democrático.
    Obviamente que su mayor desarrollo lo tuvieron las ciudades itálicas renacentistas, las demás con influencia de estas, conservaron con influencia itálica a modo de ciudades-estado, una organización municipal según el país y el momento histórico tales, como el económico predominante en los municipios rurales con un “vílico” o “merino “a la cabeza.
    Otras con desarrollo surgido por aplicación de concesiones nobiliarias como los municipios de privilegio. Los más democráticos tal vez fueron los municipios consulares, desarrollados en Italia y el sur de Francia, con la justicia dependiente de los reyes, aunque separado en diferentes órganos. Antonio Hernández (“El Municipio “Pág. 46) cita que los reyes eran designados como “conmunitatem seu commune” y menciona la evolución de los Podestá italianos que simbolizan la imparcialidad de los gobernantes.
    Además contemporáneamente existen las ciudades de “señorío” y los “territorios anejos” con diferentes grados de derechos y orden jurídicos dependiente.
    En diferentes zonas de Italia, en pleno renacimiento existieron ciudades repúblicas, similares a las polis griegas antiguas, estas verdaderas ciudades-estado, y no municipios, configuran para muchos autores el nacimiento del significado de la palabra Estado.
    Antonio Hernández (“El Municipio “Pág. 47) dice que otro rasgo fundamental y peculiar del municipio medieval es el otorgamiento de “cartas pueblas” o “fueros” que eran verdaderos estatutos políticos que regulaban la relación entre el fundador y los pobladores, eran la atenuación o terminación de las servidumbres (de allí el apotegma “el aire de ciudad hace libre”). Cada ciudad recibe su constitución, aisladamente sus privilegios y cada uno adopta una fisonomía propia.
    Al ingresar en la época de la historia de los siglos XII y XIV y por su importancia para Hispanoamérica los municipios de León y de Castilla llamados “Concejos” alcanzaron el mayor esplendor autonómico y democrático coincidentemente con la expansión española hacia América y fue desde ellos donde se transmitió la cultura occidental.
    El municipio español del siglo XIV toma el nombre del antiguo municipio romano “concilium” y de las Asambleas de los hombres libres. Organización visigoda ya referida.
    Precisamente el carácter destacado de los “concejos” era la “asamblea general de vecinos” congregada en la plaza principal de la villa al son de campanas los días domingo, allí se resolvían temas de interés general y en la notoria división de poderes la asamblea elegía sus jueces y alcaldes. Regía cada concejo “fueros juzgos”, “cartas pueblas”, “cartas de privilegio”, “fueros anejos”, “regalías”, “gracias”, etc.
    Todos estos cuerpos de leyes o “fueros municipales” se desarrollaron en momentos de la reconquista española desde el siglo XI y el otorgamiento de privilegios, de gracias, y cartas de los reyes hacia los señores y militares que reconquistaban distritos de los moros. Tales actos eran necesarios para garantizar que los territorios liberados sean repoblados. Los fueros representaron una templanza en el gobierno y constituían el cuerpo legal de leyes y ordenanzas civiles y criminales dirigidas a establecer la solidez de las comunas de villa y ciudades erigidas en municipalidades. Los reyes españoles luego de conceder heredamiento, posesiones y tierras propias de la corona a los caudillos de la reconquista, interpretaron que en muchos casos la vara de la justicia se transformaba en “malos fueros”, producto de la ignorancia y el abuso del poder de los caudillos. La corona entendió que era necesario robustecer el poder y asentar la corona en bases sólidas y esa fuerza radicaba en los pueblos al cual debían protección y así en los territorios liberados se crearon “los concejos de las ciudades o villas”, ya comentados. Estos gobiernos justos y acomodados a la constitución pública del reino aseguraban libertad civil y subordinación debida al soberano.

    Estos “fueros” de los municipios españoles constituyen una legislación tan fuerte que siguieron rigiendo con posterioridad a la sanción del “Fuero Real”, “de las Siete Partidas” y “las Leyes de Toro”. Estas organizaciones municipales comenzaron a modificarse en el siglo XIV, por dos razones fundamentales:
    1) Las tendencias absorbentes del poder central o real.
    2) El crecimiento de las ciudades y la complejidad de la vida urbana y local, con la consiguiente imposibilidad de mantener una democracia directa.
    Estos factores incidieron en la necesidad de crear los Ayuntamiento.
    La legislación foral, sin dudas constituye el antecedente fundamental del constitucionalismo clásico y la defensa de las libertades y soberanía popular. Ejemplo de ello lo constituye el juramento de los súbditos del rey de Aragón, “Nos, que valemos tanto como vos, e que juntos, valemos más que vos, os facemos rei, si guardais nuestros fueros y libertades, e si non, non”.
    Hay que tener en cuenta además, los fueros dados por los obispos y los señores y los privilegios dados por la nobleza, que forman un tramo especial de legislación foral. Esta auténtica autonomía no encontraba límites y muchas veces obraba la independencia y sin permiso del rey los municipios declaraban la guerra o firmaban protocolos de paz, o también entre varios concejos formaban una hermandad por ejemplo la de Toledo y Talavera, o la de Segovia y Avila.
    A veces los municipios obtenían el derecho de formar las reglas de su régimen interior.
    Estos elementos de excesiva independencia y soberanía surgían por una falta de unidad del poder político de entonces.
    La corona de España en pos de consolidar el estado central, culminó en el año 1521 en la batalla de Villalar, cuando Carlos V venció a Padilla, (jefe de los comuneros) y con ello se cierra la etapa del esplendor de los municipios. Paradójicamente, el espíritu autonomista fue instalado en las nuevas posesiones castellanas del nuevo continente.
    La fundación de una ciudad se realizaba con autorización del Rey y el emplazamiento de un Cabildo.
    Tomás Diego Bernard (Régimen Municipal Argentino, Pág. 4) expresa, “el primer acto fundacional, consistía en erigir el árbol o rollo de la justicia en la plaza pública o mayor, para entronizar simbólicamente el imperio de la ley por intermedio de la majestad real y simultáneamente el Cabildo como gobierno de la comunidad local”, (dogma de la conquista, dogma de la majestad divina y símbolo del poder civil).
    Algunos autores sostienen que el Cabildo indiano era un engranaje del sistema monárquico absolutista español, ajeno entonces al espíritu republicano y representativo. Sin embargo esos caracteres los resguardaba la institución conocida como Cabildo Abierto.
    Sostenemos que los Cabildos se instalaron en nuestro territorio con el aire de la época de la reconquista española, con un marcado acento autonomista y con el sentido libertario que los comuneros españoles defendieron los territorios locales de la península contra los moros. En América con el mismo sentido lo hicieron contra la corona. Para Francisco Ramos Mejía “la revolución de mayo es el típico cuño comunal”.
    Tal apreciación se fundamenta en la única y práctica institución democrática (el cabildo abierto). Mas adelante, fue inverso el desenlace de esta institución, máxime el de Buenos Aires, en el cual se refugiaron los intereses centralistas de los comerciantes españoles y cipayos porteños que desconocían los intereses patrios y populares.
    Luego de 1810, los cabildos tomaron aun más trascendencia política nacional, y el de Buenos Aires en primer orden. Es tal la aseveración que bajo el testimonio de la circular del 27 de mayo de 1810, los diputados del interior debían elegirse en cabildo abierto.
    Vale recordar que en 1811 la Junta Conservadora sancionó un Estatuto, el cual fue sometido a consideración del Cabildo Abierto ante su desconocimiento por parte del Triunvirato, (órgano ejecutivo de entonces).
    En 1820, un cabildo abierto asumió el gobierno ante la caída de Rondeau.
    En el proceso de constitucionalismo argentino, los cabildos revisten testimonio fundamental, tal es el proyecto de constitución de 1812 en cuyo capítulo XXII establecía que “en todos los casos, villas y cabezas de partido que tengan 300 vecinos habrá Ayuntamientos, compuestos por Alcaldes y Regidores nombrados por los Pueblos anualmente”.
    En los Estatutos Provisionales de 1815 y 1817, se acentúa y garantiza el funcionamiento independiente de la institución. Para 1819, los Cabildos de acuerdo a los mandos jurídicos de la constitución de ese año se habían transformado en verdaderas Juntas de Representantes, o sea reales legislaturas provinciales.
    Esta evolución Federal fue coartada en 1821, precisamente el 24 de diciembre por la Junta de Representantes de Buenos Aires, inspirado por Bernardino Rivadavia, de corte unitario y centralista, determinando la supresión de ellos. Concentrando la administración y la justicia, y solo delegando en las parroquias un Juez de Paz con facultades mínimas a la de los alcaldes y regidores anulados por Rivadavia.
    Con Todo ello, el sistema jurídico de organización cambia sustancialmente y abandona su cuna hispánica y adopta el sistema municipalista francés de régimen unitario.
    Tal vez Rivadavia inspiró la supresión de los cabildos, conociendo el poder que los mismos adquirían al refugiarse en ellos los intereses económicos, tal como ocurrió en 1810, foco de la resistencia contra la revolución, intereses éstos a los que sirvió en estos años ocupando cargos públicos en el primer triunvirato.
    Recién en el año 1852, por decreto de Urquiza se reestablecen los cabildos como fruto espontáneo de la convivencia social y por ley de los constituyentes en mayo de 1853 capitalizan la municipalidad de Buenos Aires y su gobierno adopta la forma de republicana representativa y federal.
    Sin lugar a dudas en el período transcurrido desde 1821 a 1852, en que por Ley se suprimió la libertad municipal por la policía militar, cuyo modelo trajo Rivadavia de Francia, donde los Borbones lo tenían del despotismo de Napoleón y de esta manera se sintetizó la vasta riqueza heredada de los “comuneros” estatales de España que la habían hecho grande y poderosa.
    El cuño unitario y rivadaviano minimizó ese espíritu municipalista y lo concentró en un poder central, el de cada provincia. Por tal motivo cuando en 1853 se restauran principios federales plasmados en la carta magna, quedan contenidas y reconocidas las autonomías pero bajo el cuño rivadaviano, “si” en las provincias y “no” en las ciudades y pueblos rurales que a ella la habían concebido. Disposición legislativa de la provincia de Buenos Aires que fue imitada por las demás provincias, suplantando los gobiernos locales por los provinciales.








    SEGUNDA SECCION
    LA CONSTITUCION NACIONAL

    El artículo 123 de la Constitución Nacional

    La reforma constitucional de 1994, mediante el artículo 123, otorgó rango constitucional a la forma en que las provincias deben asegurar el régimen municipal. Una de las condiciones para que el gobierno federal sea garante del goce y ejercicio de las instituciones en cada provincia, bajo el sistema representativo, republicano y de acuerdo con los principios de la propia constitución nacional. (art. 5º C. N). En el caso que las provincias no reconozcan tales principios, como el republicanismo, y el régimen municipal autónomo en sus respectivas constituciones el gobierno federal tiene la competencia constitucional para su intervención (art. 6º C. N.). Las competencias citadas de las provincias lo ejercen como parte de sus derechos no delegados a la nación. (art. 121 de la Carta Magna Argentina).
    La ley 24309 que declaró la necesidad de la reforma constitucional, habilitó en su artículo 3º inciso B, el tema -AUTONOMIA MUNICIPAL.- Por reforma al artículo 106 (123 actual) de la Constitución Nacional. De este modo los convencionales de 1994 sancionaron el artículo 123 de la Constitución Argentina correspondiente a la Segunda Parte: Autoridades de la Nación, Titulo Segundo: Gobiernos de Provincia, cuyo texto establece:

    “Articulo. 123.- Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.”
    De este modo, tanto el núcleo de coincidencias básicas de la ley 24309 citada, como la propia letra de la constitución reformada plasman de puro derecho la autonomía municipal que las provincias deben reglar, con alcances en todos los contenidos, de tal manda constitucional, dados tanto por el espíritu del legislador como por la letra del convencional. Citando los primeros el término “autonomía municipal” y no otro. Y especificando los segundos, todos los alcances que comprenden las autonomías en los sistemas federales y republicanos de gobierno, del constitucionalismo contemporáneo.
    La concordancia y correlación de los artículos 1º, 5º, 121º y 123º de la Constitución Nacional definen las competencias que las provincias se reservan reglar, establecer y garantizar de cuyo ejercicio el gobierno federal es garante.
    Antes de la reforma constitucional de 1994, la Corte Suprema en caso Rivademar, fallo 312:326 (1989) sostuvo que los municipios no constituían entes autárquicos, distinguiéndolos a estos del perfil jurídico de los municipios. Al respecto la Dra. M. A. Gelli, en Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordada, (2008) Pág. 604/5, remarca las diferencias entre los municipios y los entes autárquicos :” …1) su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas 2) la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades 3) la imposibilidad de supresión o desaparición, dado que la constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos 4) el carácter de legislación local de las Ordenanzas municipales frente a las resoluciones administrativas emanadas de las entidades autárquicas 5) el carácter de persona jurídica de derecho público y del carácter necesario de los municipios frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos 6) el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial y no solo a las personas vinculadas como en las entidades autárquicas 7) la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella 8) la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas”
    Del caso citado, (fallo 312:326,1989) la Dra. Gelli afirma: “…dijo la Corte Suprema que las provincias, además de establecer el régimen municipal, tenían el deber de no privarlo de las atribuciones mínimas en materia tributaria para desempeñar su cometido” “…si los municipios se encontrasen sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña, aunque fuesen las provincias, éstas podrían desarticular las bases de su organización funcional. “ Tales afirmaciones encuentran fundamento jurisdiccional en otro notable fallo, en este caso, de la Corte Suprema de la Provincia de San Luis, que ha resguardado la autonomía política de los municipios vulnerada por la provincia. En el fallo C.S.P 95 XXXIX (2003) el alto Tribunal dicto una medida cautelar a fin de que el Estado provincial suspendiera toda acción (Decreto del P.E. provincial) con el fin de alterar el período de vigencia de los mandatos electorales de los legisladores provinciales y de los concejales ya electos y en ejercicio de la representación política. La acción declarativa de certeza fue interpuesta ante la Corte Suprema, peticionando la inconstitucionalidad de las disposiciones provinciales que anticipaban las elecciones haciendo caducar los mandatos.
    El Procurador sostuvo la consagración de las autonomías municipales de rango constitucional, tanto en sus aspectos políticos como institucionales, los cuales requieren un ámbito de protección que exceda el local y transcienda el federal. Con mayor razón si sobre dicha autonomía pueden influir otros principios constitucionales tanto o más importantes desde la perspectiva del estado de derecho, como los de la soberanía popular y la forma republicana de gobierno (obra citada Gelli Pág. 608).

    Surge el interrogante si en la práctica, algún estado provincial no garantizare el pleno ejercicio de las autonomías en los municipios que lo conforman, tanto en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. Es decir no lo reglaren como manda el artículo 123 de la Constitución Nacional. O eleven a rango constitucional del estado, procederes del ejercicio de la autarquía. Es decir omiten ejercer el poder no delegado. Podría el gobierno federal ejercer su competencia de garante del sistema republicano y federal, cuando un estado miembro se abstiene de cumplir la prerrogativa constitucional que desde la constitución histórica se impuso (artículo 5º C. N.) y desde la reforma de 1994 la declaró de puro derecho (artículo 123º C. N.) Y en ese caso podrá la Corte Suprema considerar el caso como causa federal por competencia originaria y exclusiva que le otorga el artículo 117º de la C. N. ó dicha cuestión sería no revisable dado que se trata de competencias de naturaleza política.
    Seguramente no nos proponemos resolver la cuestión, sino plantear tales interrogantes como elementos de análisis más exhaustivo por parte de juristas y eruditos en la materia.







    TERCERA SECCION
    CONSTITUCION DE LA PROVINCIA DE
    BUENOS AIRES

    1 - PROPUESTA DE REFORMA DE 1989

    En 1989, la legislatura de la provincia de Buenos Aires sancionó la ley 10859, (por ley 10900 se incorporaron modificaciones al anexo – artículo 11 - ).
    La ley que declaró necesaria la reforma parcial de la Constitución de la provincia de Buenos Aires, con la modalidad prevista por el articulo 192 de la Constitución Provincial, fueron 98 los artículos incluidos en la reforma y entre ellos, los ocho correspondientes a la sección VI “Del Régimen Municipal, Capítulo Único”.
    La vía constitucional elegida, no fue la de convocar una Convención reformadora, y el sometimiento a plebiscito de los artículos de la reforma, dio resultado denegatorio por parte del electorado de la provincia.
    Sin ningún ánimo de especulación política por partido alguno, merecemos destacar sin embargo las variadas cuestiones políticas, y de interna partidaria del sistema, como influencia directa que hicieron fracasar la mentada reforma.
    No caben dudas que aquellos constitucionalistas que trabajaron en la letra de la reforma, han realizado una destacada tarea, que en palabras del propio miembro informante y presidente de la Comisión de Asuntos constitucionales y Justicia, el Sr. Diputado Correa, calificó la reforma como “una reparación histórica” (diario de sesiones, 17ª sesión, 2º Extraordinaria, 28/XI/89)
    Un claro ejemplo de ello es la sección VI Del Régimen Municipal, cuyos criterios anticiparon los mantenidos luego por los constituyentes de 1994 que redactaron el actual artículo 123 de la Carta Magna.
    Una apretada síntesis de los aspectos más destacados del régimen municipal votado por ambas cámaras entonces, puede extractarse de la discusión en particular, de la sección VI y que fundamentara el Sr. Diputado Rampoldi: “El municipio es una comunidad natural dotada de autonomía institucional, política y económica, financiera y tributaria… Ese derecho consiste en la posibilidad de que cada una de las poblaciones de los municipios de la provincia, se autorregulen, fijen las normas y pautas bajo las cuales quieren vivir, en definitiva, autodeterminarse. El Pueblo de la Nación en su conjunto fija a través de la constitución nacional las normas fundamentales (poder constituyente de primer grado), a su vez, el pueblo de la provincia de Buenos Aires en la constitución bonaerense hace lo propio (poder constituyente de segundo grado). Mediante la consagración del poder constituyente de tercer grado, las comunidades de la provincia de Buenos Aires podrán decidir con sus semejanzas o particularidades su organización, respondiendo a características económicas, sociales, poblacionales, históricas… Se reconocen las facultades concurrentes de los Municipios entre sí, de los Municipios con la Provincia y de los Municipios con la Nación… de crear sus propios instrumentos financieros… de contratar empréstitos, pero sin ese anacronismo que era la asamblea de mayores contribuyentes que demostraba fiel y claramente como en ninguna otra parte de la constitución de 1934, cual era la ideología que dominaba al conjunto de esa Constitución, donde era más importante ser contribuyente que ciudadano.
    Podrá el municipio organizar y reglamentar el uso del suelo y el ordenamiento territorial; expropiar por ordenanza y declarar la utilidad pública… valuar la propiedad inmueble… base tributaria del impuesto mayor que cobra la provincia y que se coparticipa a los municipios.
    Los Municipios pueden establecer impuestos, cargas obligatorias sin contraprestación directa de ninguna característica, sin otra limitación que la equidad y la legalidad como principio… Podrá dictar su propia Carta Orgánica por Convención… Se fijan los principios que las propias Cartas Orgánicas Municipales deberán asegurar, observancia obligatoria de tales principios son: el sistema representativo y republicano, con voto directo y proporcional, división de los poderes y funciones, la organización administrativa e institucional de los mismos… Nuevas formas de expresión popular introduciendo el Plebiscito, Referéndum y Consulta. Se le da iniciativa legislativa al ciudadano… Fijar en forma clara su competencia en el ejercicio de su propio poder de policía, así como cuando lo ejerza en forma concurrente o por delegación tanto del estado provincial como de la Nación… Los estatutos para su personal, régimen laboral y de responsabilidad, la garantía de publicidad de los actos de gobierno… prever el procedimiento para futuras reformas… Se faculta y no obliga a la creación de Consejos Vecinales electivos… frecuente vacío de representación en localidades que no son cabecera de partidos… Los Municipios no constituyen meras divisiones administrativas, son por el contrario entes del gobierno con poderes originarios. Los poderes tributarios de aquellos derivan de la Constitución y no de la respectiva ley Orgánica… Debemos decir que estas mal llamadas Ordenanzas, son Leyes Municipales porque tienen todas las características en lo sustancial de una ley, porque son emitidas por un cuerpo elegido por el Pueblo dentro de un espacio de territorio determinado, dentro del ámbito de su competencia determinada, por un poder constituyente, perfectamente legitimado por esta reforma constitucional… Es de competencia de los Municipios crear tribunales… que impongan sanciones que resulten razonables y compatibles con sus facultades… crear entidades financieras… Es competencia extender o cancelar licencias y habilitaciones de actividades comerciales e industriales… Reglamentar el uso de riberas y subsuelos, etc. Todo esto es de interés local… Competencia concurrente con la Nación y el estado Provincial… actividades que se realicen en su territorio, tales como la elaboración, ejecución y control de planes de obras públicas en general, educación, salud, polución, explotaciones minerales, etc… El único caso que se prevé en esta Constitución como causal de intervención al municipio es por acefalía, la que deberá ser votada por ley con las dos terceras partes del total de sus miembros, autorizando al poder ejecutivo a designar un interventor.”
    Dicho más brevemente, la propuesta de la ley que declaró la necesidad de la reforma constitucional provincial, no dejó lugar a dudas que el Municipio es un órgano de tercer grado del sistema federal republicano, cuyas competencias derivan de un poder originario de idéntica naturaleza, la soberanía popular.













    CUARTA SECCION
    APORTES PARA EL EJERCICIO DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

    A) Textos Provinciales

    Aunque apenas esbozado algunos aspectos históricos y precedentes legislativos de la provincia de Buenos Aires vinculados al régimen municipal, además de haber señalado el marco jurídico que ofrece la Constitución Nacional; concluimos no ya, desde una perspectiva romántica de las autonomías municipales sino concreta y efectiva, establecida en contenidos particulares tanto en Constituciones Provinciales como en sus respectivas Cartas Orgánicas.
    No mencionamos cuando fue el momento en que cada provincia estableció su régimen municipal conforme lo establece la Constitución Nacional, lo que destacamos es el reconocimiento de las autonomías locales, pues mas tarde que nunca, es lo importante.
    En una rápida recorrida por los Cartas Magnas de los Estados Confederados Argentinos veremos de que modo cada uno de ellos ha reglado el régimen municipal, determinando los alcances del poder de autonormación atendiendo sus particularidades locales, algunos categorizando los mismos en función de la cantidad de habitantes, diferenciando categorías autonómicas plenas y restringidas (caso de comunas en Córdoba o Catamarca):

    I – Con reconocimiento y ejercicio pleno de la autonomía municipal que dispone el artículo 123 de la Constitución Nacional

    1) La Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego en su artículo 169 reconoce la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero; y la sanción de las respectivas Cartas Orgánicas Municipales por Convención. El artículo 179 establece la potestad de los municipios de crear el Órgano de Contralor de Cuentas públicas (Tribunal de Cuentas Municipal) El artículo 162 otorga inmunidades a las autoridades electivas iguales a la de los legisladores provinciales. Otra particularidad es el tratamiento dado a la capacidad para ser elegido, el artículo 183, exclusividad al ciudadano argentino nativo, por opción o naturalizado con 10 años de residencia.
    2) La Constitución de Santa Cruz, reconoce la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero en los artículos 141 y 142 y la sanción de las respectivas Cartas Orgánicas Municipales por Convención. Además reconoce el derecho a los municipios de Iniciativa Popular.
    3) La Constitución de Chubut, reconoce la autonomía municipal en el orden, político, administrativo, económico y financiero en el artículo 222. Y la autonomía institucional en el artículo 226 habilitando el dictado de Cartas Orgánicas Municipales; el artículo 230 dice que dichas Cartas serán dictadas por Convención y establece que las primeras Cartas únicamente merecerán acuerdo de la Legislatura, expidiéndose por si ó no, sin posibilidad de modificarlas. El artículo 243 dice que la Intervención al municipio será establecida por Ley y en caso de acefalía exclusivamente.
    4) La Constitución de Río Negro, reconoce la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero mediante el artículo 225 y el dictado de Cartas Orgánicas Municipales por Convención. Es destacable que en dicho artículo se establece el reconocimiento del principio de supremacía normativa municipal dentro de su ámbito de competencia. Otro elemento de autonomía institucional y económico-financiera lo da el artículo 231 que establece el mecanismo de coparticipación mediante Ley Convenio entre los municipios y la Provincia. El artículo 211 incluye en la competencia originaria del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia los conflictos internos de las Municipalidades producidos entre sus órganos, entre distintos municipios o entre estos y otras autoridades de la Provincia, o por nulidad de decisiones e las mayorías de gobierno, que se presuman violatorios a la Constitución o Ley.
    5) La Constitución de La Pampa, reconoce la autonomía municipal conforme al artículo 123 de la C. N. en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero mediante el artículo 115. el gobierno será ejercido con independencia de todo otro poder, de conformidad a las prescripciones de esta Constitución. El artículo 116 establece el sistema de coparticipación automática.
    6) La Constitución de la Provincia de San Juan, reconoce la autonomía institucional, política, financiera y administrativa de los municipios en el artículo 247, declarando que sus funciones se ejercerán con independencia de todo otro poder. Como rasgo de naturaleza autonómica política el artículo 249 instituye la Revocatoria del mandato para el Intendente. Si el Concejo Deliberante Municipal, la sostiene mediante las dos terceras partes del mismo cuerpo. El Cuerpo Deliberativo además es Juez natural de sus miembros.
    7) La Constitución de la Provincia de San Luis, reconoce la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero en su artículo 248 y el dictado de Cartas Orgánicas Municipales por Convención en el 255. El artículo 257 prevé el sistema de proporcionalidad en base al número de habitantes para la elección de concejales. Se instituye en el artículo 258 que la Ley reglamentará los institutos de Iniciativa Popular y Revocatoria de Mandato para los municipios. Se consagra el derecho de veto parcial de Ordenanzas al Intendente, en el artículo 261.
    8) La Constitución de la Provincia de Córdoba, reconoce la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero mediante el artículo 180 y el dictado de Cartas Orgánicas Municipales por Convención en el artículo 182. Se instituye la institución del Tribunal de Cuentas Municipal de carácter electivo de sus miembros con representación para la minoría, artículo 183, el mismo consagra el derecho de Iniciativa, Referéndum y Revocatoria en los Municipios. Una particularidad local consagra la institución Comunal, para aquellas poblaciones en cuyo territorio residan menos de 200 habitantes, dado por el artículo 255.
    9) La Constitución provincial de Catamarca, instituye la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero, y el dictado de Cartas Orgánicas Municipales por Convención, en los artículos 244 y 245. Se consagra el derecho de Iniciativa, Consulta Popular y Referéndum para los Municipios según su artículo 247. Instituye las Comunas en el artículo 255 para poblaciones menores a 500 habitantes. Una particularidad local que regla la Constitución de Catamarca en el artículo 262 es la nulidad de los actos del Interventor del municipio. que la provincia designe por razones de acefalía u otro motivo excepcional, cuando aquel haga caducar mandatos electivos. Es destacable que tal garantía respetuosa del principio de soberanía popular fue consagrado en el texto constitucional catamarqueño. En concordancia al criterio señalado, el Tribunal Superior de Justicia de otra provincia (San Luis), lo sostuvo, al momento de una controversia entre disposiciones provinciales que hacían caducar mandatos electivos. En el fallo C.S.P 95 XXXIX (2003) el alto Tribunal dicto una medida cautelar a fin de que el Estado provincial suspendiera toda acción (Decreto del P.E. provincial) con el fin de alterar el período de vigencia de los mandatos electorales de los legisladores provinciales y de los concejales ya electos y en ejercicio de la representación política. (ya citado página 27)
    10) La Constitución de la Provincia de La Rioja, reconoce la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero, y el dictado de Cartas Orgánicas Municipales por Convención, en el artículo 154. Una particularidad local determina la figura del vice intendente, el artículo 155, con atribución configurable a la de vicepresidente de la nación, ya que en este caso preside el Concejo Deliberante en el municipio. El artículo 157 crea Tribunales de Cuenta Regionales, reconoce los derechos de Iniciativa, Consulta Popular, Revocatoria de mandatos y Audiencias Públicas en competencia y ámbito municipal. Instituye el Juicio político con poder destituyente por dos tercios de los votos del Concejo Deliberante. El mismo artículo hace hincapié en la Regionalización Comunal, reconociendo poder para crear órganos para dichas funciones.
    11) La Constitución de la Provincia de Tucumán, reconoce la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero, y el dictado de Cartas Orgánicas Municipales por Convención, en el artículo 132. Una ley marco de la legislatura reglará la potestad municipal en cuanto al dictado de sus Cartas Orgánicas. El artículo 134 establece la coparticipación automática y la posibilidad de crear policía de faltas municipal. El artículo 139 establece que la autonomía municipal es irrevocable de otra autoridad y solo la acefalía será el motivo de intervención al municipio por parte de la provincia. El artículo 140 dice que el cuerpo deliberativo municipal es juez de sus miembros (principio de autonomía política) Reconoce la competencia originaria en cuanto a la resolución de los conflictos entre municipio y alguno/os de ellos con la provincia, a la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, dado en el artículo 141. El artículo 142 revaloriza una institución que poseían los funcionarios en época del virreinato, la obligatoriedad de dar cuentas de sus actos, en este caso, el Intendente tiene la obligación de presentar la memoria anual de su gestión ante el Concejo Deliberante.
    12) La Constitución de la Provincia de Chaco reconoce la autonomía municipal en el artículo 182, siendo ejercida con independencia de todo otro poder. El artículo 185 establece el dictado de Cartas Orgánica Municipales por Convención. El artículo 195 establece inmunidades a intendentes y concejales en el ejercicio de sus funciones o en razón de opiniones que sustenten. El artículo 203 establece la intervención al municipio solo en caso de acefalía o gravedad institucional. El artículo 204 reconoce los derechos de Iniciativa, Consulta Popular y Revocatoria de mandato. El artículo 206 establece el veto parcial de Ordenanza.
    13) La Constitución de la Provincia de Santiago del Estero reconoce la autonomía municipal reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. y el dictado de Cartas Orgánicas Municipales por Convención, artículos 202 y 205 respectivamente. Cada Concejo Deliberante de los municipios santiagueños será el único y exclusivo juez de la validez de los derechos y títulos de sus miembros. Declarando un principio de autonomía política de esta forma en el artículo 206. El artículo 208 reconoce el derecho a los municipios para crear el Tribunal de Cuentas dentro de su jurisdicción. Las Cartas orgánicas establecerán la forma de integración, las calidades de sus miembros y duración de sus mandatos. El artículo 214 obliga al Intendente municipal a dar publicidad de sus actos reseñándolos en una memoria anual, en la que harán constar detalladamente la percepción e inversión de sus rentas, como también el estado de la hacienda municipal. El artículo 216: establece que los Concejales de los Municipios tendrán en el ámbito de su jurisdicción, idénticas inmunidades, incompatibilidades e impedimentos que los Diputados. Según prescribe el artículo 220 los municipios no podrán ser intervenidos sino en caso de acefalía total o para normalizar sus instituciones, cuando estuvieren subvertidas, mediante Ley sancionada por la Legislatura por el voto de los dos tercios de los miembros presentes.
    14) La Constitución de la Provincia de Corrientes reconoce mediante el artículo 216 la existencia del municipio con autonomía en lo político, administrativo, económico, financiero e institucional. Textualmente expresa “Su gobierno es ejercido con independencia de todo otro poder. Ninguna autoridad puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta Constitución y en caso de normativa contradictoria prevalece la legislación del municipio en materia específicamente local”. El artículo 219 establece las Cartas Orgánicas por Convención. El artículo 220 establece la figura del vice intendente quien preside el Concejo Deliberante. Instituye el Juicio Político mediante el voto de los dos tercios del Concejo Deliberante o revocatoria mediante Consulta Popular vinculante. El artículo 222 establece la integración del C. Deliberante con extranjeros hasta un tercio del mismo. El artículo 224 establece la inmunidad del intendente y concejales en el ejercicio de sus funciones. El artículo 225 reconoce derechos implícitos derivados de la Constitución o Ley. El artículo 226 establece las Audiencias Públicas (0,5 % del electorado) obligatoria, la Iniciativa Popular (0,2 % del padrón electoral) Consulta Popular mediante acuerdo de los dos tercios del Concejo Deliberante, sin derecho a veto. La Revocatoria de mandato, (20 % del padrón electoral) debe ser tramitada y dispuesta ante la Junta Electoral provincial. El artículo 227 declara la posibilidad de crear organismos supra municipales. El artículo 230 establece el sistema de coparticipación automática. El artículo 233 establece la facultad de creación del Instituto de la Defensoría de los Vecinos. El artículo 235 establece cláusula especial para modificar la Ley de Coparticipación o Ley Orgánica Municipal, debiendo convocarse un Congreso Municipal integrado por intendentes, concejales y gremios de todos los municipios. El artículo 236 establece la posibilidad de intervención a un municipio, solo ante gravedad institucional.
    15) La Constitución de la Provincia de Entre Ríos, reconoce la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero, y el dictado de Cartas Orgánicas Municipales por Convención, en el artículo 231 y 237. Reconoce mediante el artículo 234 la figura de Presidente Municipal y Vicepresidente Municipal, este último con el mandato de presidir el Concejo Deliberante (art. 236) El artículo 238 consagra el derecho de Iniciativa Popular, Consulta Popular, Referéndum, Plebiscito y Revocatoria. El artículo 240 atribuye la potestad de creación de la Defensoría del Pueblo.
    16) La Constitución de la Provincia de Misiones reconoce a los municipios la autonomía política, administrativa y financiera, ejerciendo sus funciones con independencia de todo otro poder, en el artículo 161. Además desde el artículo 170 se prescribe el derecho del dictado de Cartas Orgánicas por Convención

    II - Con cierto grado de restricción en el reconocimiento y ejercicio de la autonomía municipal.
    17) La Constitución de Neuquén, reconoce la autonomía de los municipios en el artículo 184, aunque restringida, en tanto el artículo 186 reconoce la potestad del dictado de Cartas Orgánicas Municipales aunque con acuerdo de las Legislatura provincial. Sin embargo otorga el reconocimiento de la autonomía política facultando a los municipios, de los institutos semi directos de democracia como la Consulta e Iniciativa Popular, Referéndum y Revocatoria, dado en el artículo constitucional 198. También por el artículo 211 instituye la inclusión en la competencia originaria del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia los conflictos internos de las Municipalidades producidos entre sus órganos, entre distintos municipios o entre estos y otras autoridades de la Provincia, o por nulidad de decisiones de las mayorías de gobierno, que se presuman violatorios a la Constitución o Ley.
    18) La Constitución de Salta no declara la autonomía en sus municipios. Solo el artículo 174 reconoce el derecho del dictado de Cartas Orgánicas Municipales por Convención, pero restringe su aprobación final a la legislatura provincial. Reconoce el derecho de Iniciativa Popular para su reforma. El artículo 176 otorga derechos de competencia administrativa, financiera, normativa y económica supeditada a las leyes provinciales. (autarquía municipal)
    19) La Constitución de Jujuy no declara la autonomía en sus municipios. Sin embargo el artículo 188 reconoce el derecho del dictado de Cartas Orgánicas Municipales por Convención, (autonomía institucional)
    20) La Constitución de la Provincia de Formosa no declara la autonomía en sus municipios. Sin embargo el artículo 180 reconoce el derecho del dictado de Cartas Orgánicas Municipales por Convención, (autonomía institucional) Los conflictos que se susciten entre las autoridades del municipio serán resueltos en única instancia por el Superior Tribunal de Justicia Provincial, artículo 185. El artículo 186 establece que La Ley otorgará al electorado municipal el ejercicio del derecho de Iniciativa y Referéndum.

    III – Sin reconocimiento y ejercicio de la autonomía municipal que dispone el artículo 123 de la Constitución Nacional

    21) La Constitución de Mendoza no declara la autonomía en sus municipios.
    22) La Constitución de Santa Fe no declara la autonomía en sus municipios.
    23) La Constitución de la Provincia de Buenos Aires no declara la autonomía en sus municipios.

    B) Contenidos Básicos Autonómicos

    El Municipio es una comunidad sociopolítica natural y esencial, con vida urbana propia e intereses específico que unida por lazos de vecindad y arraigo territorial, concurre en la búsqueda del bien común.
    Por ende gozará de autonomía política, administrativa y financiera, ejerciendo sus funciones con independencia de todo otro poder.
    Dicha independencia comprendida en el marco de competencias que nuestro sistema republicano y federal de gobierno establece la Constitución Nacional, haciendo tal disquisición del real concepto de autonomía y no de soberanía.
    Así pues el poder autonómico municipal que entendemos y como nuestra constitución Nacional establece debe ser reglado por las constituciones provinciales en el ámbito de competencia que el propio art. 123 dispone
    Lejos de pronunciarnos por determinar tarea alguna, propias de las competencias de la Legislatura provincial y a modo solo de ejemplificar algunas consideraciones e importantes principios autonómicos destacamos ciertos criterios y principios contenidas en otras legislaciones provinciales.
    Entendemos que toda teoría encuentra su desnaturalización en la práctica vocación cotidiana del Pueblo. Siendo que toda disposición por mejor que sea en su hechura normativa, si no es aceptada, captada, interpretada, obedecida y observada por el interés general del Pueblo, cae en el desuso y el absurdo. Ya que solo el interés general de Pueblo y su ansia por la supervivencia colectiva y mejor calidad de vida, hará ley la práctica de su costumbre y hábito de su sapiencia la orientación por destino común.
    Podemos destacar en un breve raconto de postulaciones autonómicas presentes en la legislación argentina y ausentes en su integralidad y concordancia en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires::

    a) Competencia Autonómica Institucional

    Cada municipio dictará su Carta Orgánica Municipal sancionada por una Convención, convocada exclusivamente al respecto, integrada por ciudadanos elegidos por voto secreto y directo de los electores empadronados en el municipio, Que reúnan los mismos requisitos que para ser concejal .Y al momento de ser elegidos no ejerzan ningún cargo público electivo.
    El gobierno de los municipios estará compuesto por dos órganos de poder institucional:
    1 - El Poder Ejecutivo a cargo de un ciudadano con el título de Intendente Municipal, que es elegido por el voto directo del pueblo a simple pluralidad de sufragios.
    En la misma fórmula y por el mismo período se elegirá un Vice-intendente Municipal.
    2 – Un cuerpo colegiado a cuyos efectos la Ley determinará el número de miembros del mismo, con el nombre de Concejo Deliberante o Municipal, de acuerdo a la cantidad de habitantes del municipio.
    El ejercicio de sus funciones será con independencia de todo otro poder, sin mas restricciones que las que deriven de la propia Constitución Provincial
    El Poder Ejecutivo Municipal durará cuatro años en el ejercicio de sus funciones, pudiendo ser reelectos el intendente y vice o sucederse recíprocamente por un período consecutivo más y luego sólo por períodos alternados.
    En caso de muerte, renuncia, destitución o impedimento definitivo, las funciones del Intendente serán desempeñadas por el Vice-intendente por el resto del período constitucional, y en caso de ausencia, suspensión u otro impedimento temporal o provisorio, hasta que cesen estas causas.
    En caso de acefalía absoluta y definitiva (muerte, renuncia, destitución, o inhabilidad) del Intendente y Vice-intendente, el Departamento Ejecutivo será ejercido por el Presidente y en defecto de éste, por el Vicepresidente 1ro. del Concejo Deliberante quienes, en el segundo caso (acefalía absoluta y definitiva) las Cartas Orgánicas deberán prever que funcionario ha de desempeñar el cargo de Intendente. En estos dos últimos casos deberán convocar a elecciones en plazo perentorio para completar el período correspondiente siempre que en éste falta cuanto menos un año.
    En caso de subversión del régimen municipal, o acefalía, pueden intervenirse los municipios con el único objeto de restablecer su funcionamiento y convocar a elecciones dentro de un término no mayor de sesenta días. La intervención debe disponerse por ley, y si la Legislatura se hallare en receso, puede decretarla el Poder Ejecutivo ad referéndum de lo que aquélla resuelva, a cuyo efecto, por el mismo decreto, debe convocarla a sesiones extraordinarias. Durante el tiempo que dure la intervención, el Comisionado atiende exclusivamente los servicios municipales ordinarios, con arreglo a las ordenanzas vigentes, no pudiendo crear gravámenes ni contraer empréstitos u otras operaciones de crédito.

    b) Competencia Autonómica Económico-Financiera
    Establecimiento de un mecanismo de coparticipación mediante Ley Convenio entre los municipios y la Provincia, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. Deberá darse por ley el mínimo porcentaje que cada municipio reciba en materia de coparticipación basado en los principios de solidaridad, equidad, subsidiaridad y proporcionalidad.

    Son recursos municipales:
    1) El tesoro de los municipios estará formado por el producto de las tasas retributivas de servicios, y contribución de mejoras, las multas y recargos por contravenciones, el producto de la venta o locación de bienes municipales, bajo las condiciones prescriptas en la presente Constitución y en la ley.
    2) La participación en el impuestos inmobiliario que se percibe en su jurisdicción, y demás impuestos fiscales, en la proporción que determine la ley hasta un 50% de dicho impuesto.
    3) Los empréstitos y demás operaciones de créditos y el producto de la venta o locación de bienes municipales, bajo las condiciones prescriptas en la presente Constitución y en la ley.
    4) La donaciones y subsidios que perciban y todo otro recurso propio de la naturaleza y competencia municipal.

    c) Competencia Autonómica Política
    Todas las autoridades municipales son electivas en forma directa. Los intendentes a simple pluralidad de sufragios y los concejales por el sistema de representación proporcional.
    Serán electores los ciudadanos del municipio que estén inscriptos en el padrón provincial y los extranjeros, de ambos sexos, que se inscriban en el registro municipal, tener dos años de residencia permanente en el municipio
    Los electores del municipio tendrán los derechos de iniciativa, referéndum, consulta y revocatoria
    Son elegibles como miembros de los Concejos Deliberantes y Municipales, los electores empadronados del distrito y que reúnan los requisitos para ser diputado provincial, en el caso de los extranjeros tener cinco años de residencia inmediata en el Municipio. En ningún caso pueden constituirse los Concejos Deliberantes y Municipales con más de una tercera parte de extranjeros.
    Establecer formas semi directas de democracia de competencia municipal. Como las Audiencias Públicas, Consulta e Iniciativa Popular. Referéndum, Plebiscito y Revocatoria de mandato.
    Organismos supra municipales de integración regional.
    .
    d) Competencia Autonómica Administrativa
    Los intendentes, miembros de los Concejos Deliberantes y Municipales, no pueden, en ningún tiempo, ser procesados, detenidos, molestados ni reconvenidos por las opiniones y votos que emitan como consecuencias de sus funciones. Se hallan sujetos a destitución por mala conducta, por despilfarro y malversación de fondos municipales, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y criminales en que hubieran incurrido.
    La destitución debe pronunciarse por la mayoría absoluta del cuerpo deliberativo una vez formalizada la consulta popular de carácter vinculante a pedido de un tercio del mismo o del 3% de las firmas certificadas de los electores inscriptos en el padrón Municipal.
    Los intendentes y miembros de los Concejos Deliberantes y Municipales son responsables civilmente de los daños que causaren por sus actos u omisiones en el ejercicio de su mandato, sin perjuicio de la ulterior responsabilidad política o jurídica.
    La carta o la ley orgánica deberán establecer el régimen de incompatibilidades para el Intendente y Vice-Intendente Municipal, miembros del Concejo Deliberante y demás funcionarios.
    Crear Organismos de Auditoría y Contralor Externo de sus cuentas públicas. El Defensor de los Vecinos.-













    QUINTA SECCION
    UNITARISMO FEDERAL

    Las formas de gobierno, desde una visión objetiva aluden al conjunto de instituciones que tienen el ejercicio del poder. Subjetivamente, las identificamos con los funcionarios que ejerces ese poder. (Dr. Adolfo Ziulu, Derecho Constitucional, Tomo I pág. 23).
    Siguiendo el criterio del autor mencionado, con el análisis de las formas de gobierno se pretende dar respuesta al interrogante que plantea la ciencia política respecto a ¿quién manda? Es decir qué instituciones del estado, como se organizan, eligen, distribuyen el poder y se auto limitan.
    Cuestionarse quién manda, supone pensar también a quien, y en donde. Al respecto debemos recordar que desde el siglo XVIII los procesos revolucionarios dados en Inglaterra, los EEUU y Francia dieron para el constitucionalismo moderno que impera en nuestro mundo occidental, el criterio de “soberanía popular” como la depositaria del poder. Tal vez sintetizada en las palabras de Abrahán. Lincoln “.gobierno, del pueblo, por el pueblo y para el pueblo...“ (Gettysburg, 1863) Así la sociedad políticamente organizada constituye el Estado.
    Georg Jellinek (Teoría General del Derecho Político) ha dicho al respecto,”…allí donde hay una comunidad con un poder originario y con medios coactivos para ejercerlo sobre sus miembros, y su territorio, conforme a un orden que le es propio; allí existe un Estado.”
    El Dr. Ziulu en la obra citada, pág. 29, agrega que mediante las formas de Estado se estudia la distribución territorial del poder, es decir como es ejercido éste, atendiendo básicamente a los principios de la centralización o descentralización política en sus diversos matices. La tipología diferencia: Estado Unitario, Estado Confederal, Estado Federal y Estado Regional.
    Particularmente el Estado Argentino ha adoptado el sistema federal según reza el preámbulo y el art 1º de la Constitución Nacional, sin embargo es aquí donde ponemos nuestro acento, ya que no todas las provincias lo ejercen para con la sociedad local que la constituyó. Caso, es la provincia de Buenos Aires, quien no solo fue la última provincia en unirse a la Nación, sino que hasta hoy día es una de las pocas provincias que no reconoce la autonomía plena.
    La investigación del Estado debe realizarse conforme a "tipos", que no deben ser sólo ideales sino de igual forma empíricos.
    La Doctora M. A. Gelli en Constitución de la Nación Argentina comentada y concordada, afirma en pág 19 Tomo I, “…aunque la Constitución no diferencia la forma de gobierno de la forma de Estado, puede afirmarse que la primera responde a la pregunta sobre quien ejercita el poder y la segunda acerca de cuantos centros territoriales de decisión política existen en un estado.”
    A diferencia de lo que ocurre en un estado federal, un régimen de centralización política en un solo núcleo de poder define a un estado unitario.
    Francia, Suecia en Europa, Chile, Uruguay en América, son algunas naciones que dieron la forma unitaria a sus respectivos estados. No es nuestra intención emitir ningún juicios de valor.
    Sin embargo otros países por los mismos elementos que los primeros, es decir por su historia común, antecedentes jurídicos, costumbres, estilos de vida, valores etc. Han de decidido conformar el estado con una visión descentralizada del poder, cada uno con caracteres propios y particulares que precisamente definen desde su poder originario, estados descentralizados. Así Estados Unidos y Argentina por ejemplo, sus estados, se unieron para conformar una confederación el primero y una federación el segundo.
    El Preámbulo de la Constitución Argentina nos dice: “…por voluntad y elección de las provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes…” al referirse a los representantes del Pueblo de la Nación Ärgentina, no solo identificaron la Nación con Estado Federal, sino además la preexistencia de las provincias antes que la Nación como Estado Federal. El párrafo constitucional aludido, nos refiere también a la preexistencia histórica de pactos entre los estados provinciales, tal vez el más significativo, el Acuerdo de San Nicolás del 31 de mayo de 1852, el cual reconoce a su vez “ley fundamental” otro pacto previo, el firmado en 1831, el Pacto Federal.
    Referida la preexistencia de las provincias a la nación y que la Nación tiene identidad con Estado Federal (Preámbulo) La Constitución particulariza en el artículo 1º la forma republicana y representativa del gobierno del Estado Federal, en concordancia el artículo 5º que establece que el Gobierno Federal es garante de cada una de las provincias, en tanto ellas resguarden entre otros principios el régimen municipal. Este fue el sentir del poder constituyente originario que por voluntad de los representantes de las provincias dieron le Carta Magna de la Nación Ärgentina.
    Si bien la Constitución histórica 1853-60, no repara en dar detalles del régimen municipal que las provincias deben asegurar, queda implícito la forma de gobierno de tal régimen, en lo explícito del artículo 1º dada a la forma de gobierno en la Nación.
    El Poder Constituyente a la hora de dar respuesta al interrogante ¿Quién manda? Lo resolvió en la Segunda Parte de la Constitución Nacional, bajo la designación de Autoridades de la Nación. Y definió como tales al Gobierno Federal (Titulo Primero, artículo 44 al 120) y Gobiernos de Provincia (Titulo Segundo, artículos 121 al 129).
    No caben dudas de la claridad del artículo 121 de la C. N. acerca del poder que conservan las provincias no delegado al Gobierno Federal. El artículo 122 de la C. N. reconoce las instituciones de las provincias con que cada una se rige por elección y decisión propia El artículo 123 reserva el poder constituyente de cada provincia con límites dados por el artículo 5º, es decir, asegurar la autonomía municipal. Desde la reforma de 1994 no quedó ningún reparo interpretativo acerca de cómo las constituciones provinciales deben asegurar el régimen municipal, es decir, regla de modo que asegure la república en sus municipios, una república representativa, una república democrática y una república federal municipal.
    No podría ser de otro modo, si el poder constituyente originario de 1853-60, ordenó para el Estado Nacional la descentralización, es decir el reconocimiento de otros núcleos de poder menor a él (provincias) Como podría concebirse que cada una de ellas, no sea de la forma de ese mismo cuño descentralizador.
    Sostener lo contrario, nos aproximaría a subestimar la ética que mantuvieron los constituyentes en sus actos,, imbuidos muchos de ellos del ius naturalismo,. Sería pensar, como que ellos ordenaron concebir un Estado Federal para la Nación, diferente a los propios, un Estado Federal integrado por estados unitarios. Solo la extranjería mal intencionada podría leer con ojos centralistas el Preámbulo e interpretarlo así “ nosotros los representantes de los estados unitarios argentinos declaramos una Nación Federal”
    Lo capcioso del ejemplo no sería más capcioso que el sostenimiento de una provincia bajo la forma unitaria de gobierno dentro de una Nación Federal,
    ¿Es acaso la Provincia de Buenos Aires un Estado Unitario morigerado por formas electivas de representación republicana, cuyos gobiernos municipales son elegidos para desempeñarse como delegados del poder central provincial?



























    AUTORES

     OSCAR ALFREDO VIDEIA
    Concejal Municipal de Ensenada
    Período 1993 / 1997
    Presidente de la Comisión de Legislación Interpretación y Acuerdos del HCD Ensenada
    Período 1994 / 1997
    Presidente del Bloque de Concejales Justicialistas del HCD Ensenada
    Período 1995 / 1997


     CLAUDIO ALEJANDRO ADDUCCI
    Relator HCD Ensenada
    Período 1988 / 1989
    Secretario del Bloque de Concejales Justicialistas del HCD Ensenada
    Período 1989 / 1991
    Concejal Municipal de Ensenada
    Período 1991 / 1995
    Período 1995 / 1999
    Período 1999 / 2003
    Presidente del Bloque de Concejales Justicialistas del HCD Ensenada
    Período 1991 / 1993
    Período 1997 / 1999
    Presidente del Honorable Concejo Deliberante de Ensenada
    Período 1993 / 1995
    Período 1995 / 1997
    Período 1997 / 2001
    Período 2001 / 2003

    RECURSOS BIBLIOGRAFICOS



    Tomás Diego Bernard “Los Municipios de Convención y las Cartas Orgánicas Municipales” ( 1991)
    Tomás Diego Bernard “La República Representativa Municipal” ( 1988)”
    Jorge Vanossi, “El Municipio” ( 1984)
    Lisandro de La Torre “Obras de … Tomo IV Política Agraria y Municipal” (2º ed. 1960)
    M. A. Gelli “Constitución de la Nación Argentina – comentada y concordada -” 2008
    Adolfo Ziulu, “Derecho Constitucional, Tomo I” 1997
    Constitución de la Provincia de Buenos Aires (texto comparado) Cámara de diputados Buenos Aires 1990
    Constitución Nacional (ley 25430)
    Constitución Provincial de Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, Río Negro, Neuquén, Mendoza, San Juan, San Luis, La Pampa, Córdoba, Catamarca, La Rioja, Salta, Jujuy, Formosa, Chaco, Santiago del Estero, Tucumán, Santa Fe, Misiones Corrientes, Entre Ríos, Buenos Aires.


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