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Acercamiento amigable a la burocracia
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La aproximaciòn al modelo burocrático weberiano
Agregado: 02 de MAYO de 2008 (Por Carlos Petrella) | Palabras: 14726 | Votar | Sin Votos | Sin comentarios | Agregar Comentario
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Autor: Carlos Petrella (cpetrell@ucu.edu.uy)
EL ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA
APORTES PARA LA COMPRENSION
DEL MODELO BUROCRATICO
V04
AUTOR: CARLOS PETRELLA
Con mi reconocimiento
al director de mi tesis de Doctorado en Salamanca:
DR. LUIS JOYANES AGUILAR
Julio de 2007
ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA
Carlos Petrella
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01 Los aportes realizados por la teoría burocrática clásica
La metáfora de una organización funcionando como una máquina es una poderosa imagen
que genera una visión rutinizada y predecible de su funcionamiento (Morgan, 1997, pág. 11 y
siguientes) La idea de reproducir eficientemente el pasado para garantizar el éxito en el futuro, es una
de las más fuertes creencias que sobrevuelan en el enfoque mecanicista de la concepción de las
organizaciones y en particular, la fundamentación del modelo burocrático weberiano. Esta visión es
muy fuerte porque opera exitosamente cuando el pasado, el presente y el futuro no muestran rupturas
significativas; pero evidencia sus limitaciones cuando se generan innovaciones que amenazan los
modelos de negocios existentes y la viabilidad de las organizaciones que los sustentan.
Estudiar la forma de conservar el estado histórico de lo que tecnológica y económicamente se
ha logrado es una posible forma de concebir y ejecutar determinado negocio en un contexto político,
económico y social específico. ¿Cómo debería analizarse el mantenimiento eficiente de la historia
pasada para conservarla en el futuro? Sin duda, a partir de un modelo que recoja de la mejor manera
posible, una forma de funcionamiento muy estructurada y mecanicista. Pensando en ello, la
propuesta teórica que se ha adoptado para modelar esta concepción realidad considera como eje el
modelo weberiano de organización. Sobre estas bases de procurarán comprender e interpretar las
estructuras y los procesos que generan continuidad en el marco de un conjunto valores, reglas y
patrones de éxito característicos.
Este modo de conservación eficiente del status quo es conocido globalmente en la actualidad
de manera genérica como "burocracia". La burocracia - como base del sistema moderno de
producción industrial - tuvo su origen en los cambios religiosos ocurridos después del Renacimiento
buscando opciones para mejorar la articulación del ideal de vida cristiana, con la necesidad de
generación de riqueza. Específicamente, Max Weber señala que el sistema moderno de producción,
racional y capitalista, se originó a partir de un nuevo conjunto de normas morales, a las cuales
denominó "ética protestante": el trabajo duro como dádiva de Dios, el ahorro y el ascetismo que
proporcionan la reinversión de las rentas excedentes, en vez de gastarlos y consumirlos en símbolos
materiales. Verificó que el capitalismo, la burocracia y la ciencia moderna constituyen tres formas de
racionalidad que surgieron a partir de esos cambios religiosos.
En este marco conceptual - que todavía sigue evolucionando - es que se plantea el modelo
burocrático de las organizaciones a partir de la "propuesta teórica" básica de Weber sobre la
estructura y funcionamiento de las burocracias y los aportes de Merton, Selznick y Gouldner, que han
evaluado críticamente la forma burocrática clásica propuesta originalmente. Más allá de las
propuestas post-weberianas, la burocracia continúa caracterizando un tipo de organización
fundamentalmente mecanicista y racionalista, que ha sido el soporte del desarrollo de grandes
organizaciones durante buena parte del siglo XX fundamentalmente en el ámbito del Estado pero
también en el ámbito privado. Complementariamente se aportan las ideas de Merton referidas al
"alcance medio" en relación a grupos de referencia, para analizar ciertas singularidades puntuales.
La construcción del modelo burocrático surge a partir de la búsqueda de las características
comunes de las organizaciones formales. Weber acuñó el término "burocracia" para identificar las
organizaciones que poseían esas características. La burocracia resultaba un factor indispensable
para administrar una organización compleja en una sociedad moderna. Por supuesto que Weber
reconocía que el funcionamiento de la burocracia crea "atrancos e inconvenientes", pero creía que
este era el precio para poder contar con una organización racional y eficaz. Y este equilibrio tiene las
ventajas de: mejorar la efectividad con la que se consiguen las metas, maximizar la eficiencia para
lograr el mejor resultado al más bajo costo y además se controla mejor la incertidumbre, al regular a
los trabajadores, a los proveedores y a los mercados a partir de reglas formales conocidas.
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La teoría burocrática se genera como una alternativa de mejora a la teoría clásica y la teoría
de las relaciones humanas, que operaban como pares dialécticos que revelaban visiones extremas
(mecanicistas y humanistas) sobre el funcionamiento de las organizaciones. La alternativa de enfoque
generó una propuesta mas completa para analizar problemas de estructura y de funcionamiento en
las organizaciones. En esa línea se desarrolló un modelo de organización racional aplicable a todas
las formas de organización humana, que respondía de manera adecuada a los problemas de escala
de las grandes organizaciones con varios niveles jerárquicos y complejas relaciones entre las
personas. La burocracia creó un modelo para que los diversos agentes con intereses a veces
contrapuestos, pudiesen ser dirigidos y controlados eficientemente.
El modelo burocrático constituye un pilar fundamental de la teoría tradicional de la
organización moderna para impulsar los grandes procesos administrativos en los sectores industriales
pero por sobre todo, en los servicios públicos administrados por los gobiernos nacionales o locales en
la órbita del Estado. La teoría weberiana se asemeja a la teoría clásica de la organización, en cuanto
el énfasis puesto en la eficiencia técnica y en la estructura jerárquica de la organización, como
también en el predominio de la organización industrial, proponiendo una solución al problema con un
enfoque centrado en el producto (bien o servicio entregado) como propuesta de estructurar a la
organización para que vuelque los resultados de su trabajo productivo a la sociedad.
Ambas teorías presentan ciertas diferencias. La teoría clásica se preocupó por detalles como
la máxima amplitud de control, la asignación de autoridad y responsabilidad, el número de niveles
jerárquicos, agrupamiento de funciones, mientras que la teoría de Weber se preocupó más por los
grandes esquemas de sustento formal de la organización. En cuanto al método, los clásicos utilizaron
un enfoque deductivo, mientras que por su lado, Max Weber plantea un esquema inductivo. La teoría
clásica se refiere a la moderna organización industrial, mientras que la teoría de Weber es integrante
de una teoría general más amplia de la organización social y económica. Finalmente la teoría clásica
presenta una orientación normativa, prescriptiva, mientras que la orientación de Weber es más
descriptiva y explicativa de las formas "mejores" opciones de funcionamiento.
La idea de burocracia planeada por Weber es interesante para poder situar el desarrollo de
los modelos empresarios de mantenimiento del status quo, que generan puntos de apalancamiento
para que no se puedan generar transformaciones no programadas y debidamente controladas. Y
particularmente en nuestro caso, para analizar en el Uruguay, el modelo tradicional de empresa
pública propiedad del Estado, que tiene un peso muy importante para entender el funcionamiento de
las empresas del estado. El modelo burocrático estatal - y los agentes que operan con sus reglas de
juego pre-establecidas - ha estado presente como la opción sistemática mas fuerte para trancar o
obstaculizar las posibles alternativas transformadoras del propio Estado, por muchos años, a pesar
de que se presenta explícitamente el discurso políticamente correcto de que ante las crisis sufridas en
los últimos años, cambiar es más que necesario, imprescindible.
La burocracia es - siguiendo la primera vertiente relacionadas con estructuras y poder - una
forma de organización humana que se basa en la racionalidad, en la adecuación de los medios a los
objetivos pretendidos, con el fin de garantizar la máxima eficiencia en la búsqueda de esos objetivos.
En sociología, la burocracia es una estructura organizativa caracterizada por procedimientos
regularizados, división de responsabilidades, jerarquía y relaciones impersonales. El término
"burocracia" - partiendo de las características señaladas precedentemente, puede referirse
genéricamente a cualquier tipo de organización, y no requiere personalizaciones muy grandes, de un
contexto a otro.
También se asocia el concepto de burocracia - abordando la segunda vertiente - con la
influencia excesiva de los empleados públicos en los negocios del Estado. En términos más
generales, se trata de la generación de una elite que forman los empleados ya sea de la empresa
privada o del estado, que desarrollan tareas administrativas y organizacionales en general ajenas a la
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producción y comercialización en ámbitos de competencia. La acción del burócrata se caracteriza por
la racionalidad de las decisiones, la impersonalidad de su gestión, su tendencia a encarar lo rutinario
y la centralización muy fuerte de su autoridad. Características que estructuralmente se fomentan en
un contexto de tareas repetitivas fuertemente normadas y orientadas en lo referido a los criterios de
evaluación, mucho más a la función que al resultado.
Para la opinión pública, la burocracia implica en general, lo contrario que planteaban Max
Weber y sus defensores. A partir de muchos ejemplos que desnudan ineficiencias del aparato se han
generado asociaciones de la burocracia con un modelo que fatalmente debe ser rígido, ineficiente,
inhumano, mecanicista, lento y antieconómico. También se plantea que eliminar - de las tareas de la
organización - cualquier aspecto del plano humano es contraproducente para su funcionamiento. Esto
ha generado múltiples críticas a la perspectiva burocrática tradicional. Es importante acotar que
aunque Weber reconoció la importancia de la estructura informal en las organizaciones, no la incluyó
en su tipo ideal de burocracia. La organización burocrática es ciertamente influenciada por factores
unidos al comportamiento humano, que no fueron tomados en cuenta por el autor.
Sin embargo, la teoría burocrática tiene algunas debilidades que tienen su origen en los
fundamentos de la propia concepción mecanicista. "Pero la concepción weberiana - según Gómez
Bahillo (2006) - resulta insuficiente para el funcionamiento de las organizaciones públicas modernas
debido a la rigidez de sus actuaciones, al excesivo formalismo en el análisis y resolución de
problemas, a la toma de decisiones vinculadas excesivamente al reglamento... Se trata de un
sistema cerrado con dificultad de innovación y reacio a afrontar, con la rapidez necesaria, los cambios
que se producen en los sistemas políticos y económicos de las sociedades desarrolladas." Es un
modelo que muestra debilidades cuando los entornos cambiantes plantean exigencias de adaptación.
Siguiendo al mismo autor: "La organización burocrática responde a un sistema de producción
en masa, con un nivel tecnológico relativamente escaso, por lo que debido a los cambios
socioeconómicos que ha experimentado la sociedad, su grado de respuesta y de eficiencia es
reducido. El modelo burocrático, útil durante la fase de consolidación y expansión del sistema
capitalista, resulta insuficiente en el actual contexto económico y social." Y esto es debido a que se
requieren instrumentos de gestión que sean más flexibles para adaptarse a las condiciones más
cambiantes de contexto, que a su vez tienen mayor influencia en las internas de cada organización
que hace unos 50 o 60 años.
Estandarizar a ultranza determinadas formas de actuar, muchas veces genera a su vez,
formas de funcionamiento que terminan perjudicando a las organizaciones. "La falta de eficacia, que
con frecuencia encontramos en el procedimiento administrativo, suele deberse a que las mismas
técnicas y elementos utilizados resultan, en ocasiones, contraproducentes y provocan un efecto
contrario al previsto. Bien debido a las circunstancias o bien al mismo contexto en el que la actividad
se desarrolla, ya que con frecuencia no suele tener en cuenta las peculiaridades del mismo. Se quiere
asegurar una respuesta de carácter general, objetiva e igual para todos, a través de un cumplimiento
estricto del reglamento." Gómez Bahillo (2006)
La estandarización de los productos puede generar rigidez en los procesos. "La rigidez en la
aplicación de la norma produce dificultades tanto en la organización como en las relaciones que ésta
mantiene con sus administrados o clientes. Las reglas son esenciales para garantizar un trato
igualitario e uniforme, evitando la intromisión de intereses y simpatías personales del funcionario, y
pueden contribuir a aumentar la rapidez en la resolución de los problemas y cuestiones planteadas.
Pero una exagerada e inadecuada imposición de las mismas conduce a la inflexibilidad y rigidez,
generando el efecto contrario al deseado, especialmente en aquellos casos en los que debido a su
carácter insólito, no es posible la aplicación de la norma establecida." Gómez Bahillo (2006)
La idea de estos modelos es que los sistemas - cuando están estabilizados - operan
reproduciendo la realidad mediante procesos mecanicistas, sin necesidad de provocar rupturas. Se
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generan de esta manera, estructuras formales fijas y procesos altamente predecibles y continuos, que
tiene como objetivo mantener la eficiencia de cada sistema. Eso es "hacer las cosas bien" utilizando
el encuadre definido previamente y muchas veces escasamente aceptado por imperio de las
circunstancias. También estas prácticas generan circuitos perversos de influencias para mantener el
status quo, aunque eventualmente ya no responda a la realidad circundante.
Es importante considerar aquellos enfoques teóricos que complementan la racionalidad
limitada de los actores, con la influencia que la cultura organizacional genera sobre el
comportamiento individual. Los diferentes agentes en las organizaciones no actúan aisladamente
respecto de su cultura, ni siguen de forma automática las normas existentes en una sociedad.
Mantiene ciertas normas individuales que los caracterizan como personas (centros de libertad ante su
contexto y circunstancias). De este modo, para superar el dilema entre la intencionalidad individual y
los condicionantes estructural-funcionalistas, el estudio se apoya en el enfoque de redes de políticas
públicas y el institucionalismo centrado en los actores que aporta una nueva vertiente en la forma de
comprender los comportamientos individuales en una organización (Scharpf, 1997).
Los insumos teóricos institucionalistas y de redes de agentes, proporcionan el sustento para
analizar funcionamientos sistémicos más complejos como los entramados políticos institucionales que
se gestaron en el país e interpretar la institución política dominante: el clientelismo político, y
especialmente el "rentismo", como una expresión del mismo fenómeno. Precisamente uno de los
grandes aportes de la investigación de (Zurbirggen, 2005), es apreciar que las propias instituciones
constituyen una parte relevante del sustento del clientelismo y del rentismo político. Endilgarle a los
administradores o a los empresarios, toda la carga del desarrollo de estos fenómenos en los
servicios públicos, es desconocer la relación sistémica entre las instituciones, los agentes y el
contexto y circunstancias en que operan.
Más allá de las singularidades de cada cultura regional, nacional, sectorial o incluso particular
de una organización; el modelo burocrático sigue generando aportes esclarecedores, sobre todo para
entender los mecanismos de conservación del status quo en una sociedad. Mirado en perspectiva
histórica en muy diversos contextos, el modelo burocrático clásico permite analizar especialmente, los
períodos de estabilidad de las instituciones, en los que los valores y las reglas prevalecientes
funcionan adecuadamente, para solucionar los problemas existentes en la sociedad. También
constituye una muy buena aproximación para comprender las fortalezas y debilidades de las
Administraciones Públicas a escala global.
En la medida que las sociedades se organizan son más claros los roles de cada uno de los
agentes. No es extraño entonces que comiencen delinearse estructuras con determinados patrones
de funcionamiento. "Una estructura social formal, racionalmente organizada, implica normas de
actividad definidas con claridad en las que, idealmente, cada serie de acciones está funcionalmente
relacionadas con los propósitos de la organización. En esa organización está unificada una serie de
empleos, de posiciones jerarquizadas, a los que son inherentes numerosas obligaciones y privilegios
estrictamente definidas por reglas limitadas y específicas. Cada uno de los empleos contiene una
zona de competencia y de responsabilidad que le son atribuidos". (Merton, 2002, pág. 275)
Para lograr consolidar estas formas sofisticadas de funcionamiento social y sobre todo, en
contextos los que se requiere eficiencia en el manejo de los recursos humanos y materiales, es
necesario lograr cierto grado de estabilidad y uniformidad en los patrones de acción, de manera que
el funcionamiento colectivo se imponga sistemáticamente sobre las improntas individuales. Por
supuesto que esto puede realizarse con un conjunto de reglas empíricas sobre estructuras ideales y
mejores prácticas que se impongan por el peso de la autoridad o con el poder de las costumbres. Sin
embargo, sería mejor poder utilizar un modelo conceptual de referencia y una teoría que respalde
estas formas de analizar y actuar sobre la realidad. Ello contribuiría mejor a entender la realidad en el
marco de una aproximación teórica de las organizaciones.
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Particularmente en el contexto de los trabajos de investigación que estoy realizando, es
necesario y conveniente adoptar un marco de referencia conceptual para interpretar los procesos de
conservación del "status quo" que se plantean a escala global y en particular en el Uruguay,
agrupados en este caso genéricamente con "burocracia pública" aunque también extendido a la
esfera privada en las grandes organizaciones. Precisamente en ese marco es que se han generado
circuitos reforzadores de un modelo tradicional de estructura que admite pocos cambios en el
funcionamiento de los servicios desde hace décadas. Las teorías del comportamiento burocrático
permiten enmarcar la importancia de conservar el patrimonio organizacional mucho más allá de los
resultados tangibles que determinadas organizaciones públicas generan para toda la sociedad.
Y en este contexto de formalización de estructuras importa mucho situar el rol de Estado
como director, regulador o facilitador. Roldan Tomasz Suárez Litvin (1998) sostiene que: "Hay que
destacar, ante todo, que la función central del Estado, tal como éste es pensado por Kant, es la de
definir y hacer respetar los derechos humanos —que no son otra cosa que privilegios asociados a la
dignidad de la condición humana. Un ingrediente importante de estos derechos es la garantía de un
espacio de holgura en el que el individuo pueda desenvolverse desembarazadamente. Porque sólo al
disponer de tal holgura el individuo puede abordar la tarea de construirse a sí mismo en torno a su
destino esencial: la racionalidad." Este es un encuadre que refuerza la conducta racional de los
individuos, que no siempre es la que opera en todos los contextos y circunstancias (véanse por
ejemplo los patrones de comportamiento en las corridas bancarias)
Los espacios generados - en condiciones de libertad en el juego de actuaciones de los
diversos agentes a escala nacional - permiten que estos desarrollen su actividad, en los términos que
más les convengan, respetando por supuesto, los derechos de los demás, según marcan las leyes de
cada Estado liberal moderno. "Es en este espacio de holgura, definido y garantizado por el Estado,
donde los individuos llevan a cabo sus empresas, es decir, se abocan a la realización de los
propósitos que ellos tienen. Es también aquí donde establecen contratos privados entre ellos para así
poder lograr con mayor facilidad estas empresas. Pero, ¿cómo compaginan los individuos sus fines
particulares con el fin universal que tienen como seres humanos?" (Suárez Litvin, op cit).
La razón opera persistentemente como elemento orientador de la acción de los agentes,
fundamentalmente en los sistemas burocráticos. Sin embargo, la razón no opera de la misma manera
en todos los ámbitos humanos relacionados con el sistema burocrático. El ámbito "público" y el
ámbito "privado" generan patrones de comportamiento diferentes. Kant (1985) aclara el asunto
estableciendo una división entre el uso "público" y el uso "privado" de la razón. De acuerdo con esta
división, los individuos de una sociedad moderna, se desenvuelven en dos dominios de racionalidad
claramente distintos. Por ello muchas veces se dificulta una percepción uniforme de las
organizaciones por parte de los funcionarios y los usuarios de los sistemas burocráticos.
El uso "público" de la razón es aquel que el individuo hace en su condición de ciudadano, es
decir, como miembro de una comunidad política cuyo propósito es potenciar la humanidad o
racionalidad de todos sus miembros. El ciudadano se dirige a sus pares para ofrecer el fruto de sus
reflexiones acerca de la adecuación o inadecuación de las leyes que rigen al colectivo social. Por el
contrario, el uso "privado" de la razón es aquel que el individuo hace en su condición de empleado de
una organización, o, dicho de manera más general, como instrumento al servicio de unos ciertos fines
privados. En ese caso, el individuo pone su razón al servicio de unos fines particulares, ya sean los
suyos propios o los de otro.
Ambos dominios resultan de fundamental importancia en la sociedad. El uso público de la
razón permite impulsar el progreso político de la sociedad como un todo. Pero el uso privado permite
que se lleven a cabo una serie de tareas circunstanciales que constituyen la infraestructura
organizativa que sostiene a la sociedad. Nótese sin embargo, que el uso público de la razón es
jerárquicamente superior con respecto al privado. Esto debido a que la condición de ciudadano es
más propia de la dignidad humana que la condición de mero empleado o instrumento. Las
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consideraciones políticas propias del ciudadano acercan al ser humano a aquella universalidad
racional que es fuente de la autonomía. Y sólo gracias a que el individuo se entiende a sí mismo
como ciudadano de una comunidad política, está dispuesto a ponerse como instrumento al servicio
de tareas particulares que contribuyen con tal comunidad.
Es importante generar también un marco de referencia conceptual para interpretar los
procesos de continuidad que se están consolidando en general en las instituciones nacionales para
analizarlo a la luz de la realidad planteada particularmente en el caso de estudio específico. La teoría
de Weber - relacionada con el aparato burocrático de las organizaciones - aporta un soporte
conceptual ideal, para interpretar una visión mecanicista de los procesos de gestión tendiente a
mantener la estabilidad de las organizaciones. Se procurará capitalizar ese soporte conceptual en el
marco de esta investigación, considerando tanto aspectos macro como micro de los procesos de
burocráticos en las organizaciones.
En cualquier entidad que constituya una organización formal, subyacen muchos de los
elementos que Max Weber consideró partes de las burocracias: un orden jerárquico (órganos y
personas con diferente nivel de autoridad), normas escritas para regular el funcionamiento de las
distintas unidades organizacionales, objetivos formalizados que constituyen las metas de la
organización, atribución expresa de responsabilidades, procedimientos formalizados para transmitir y
conservar información, sistemas objetivos para la selección de las personas que han de desempeñar
los distintos puestos de trabajo.
La burocracia concebida por Max Weber se basa en 1) La formalización (tanto de las normas
como de los procedimientos) y 2) La centralización (definición de la jerarquía y la autoridad). Ambas
dimensiones deben interpretarse desde lo que Weber llama "la racionalidad formal", origen del "orden
legítimo" que han de establecer las normas jurídicas. Weber, a través de su conocida trilogía,
establece que la legitimidad puede ser "carismática" (se basa en la santidad, heroicidad o en otras
cualidades que concurren de forma especial en una determinada persona), "tradicional" (deriva del
carácter sagrado que caracteriza a determinadas tradiciones, usos o costumbres) y "racional" (que
encuentra su fundamento en el principio de legalidad propio del ordenamiento jurídico). Para Weber,
el ejemplo máximo de racionalidad lo constituye la "organización burocrática".
La impersonalidad es la regla general para encarar la toma de decisiones, de modo que los
intereses y sentimientos personales quedan parcialmente relegados a la vida privada, fuera de la
organización. En la organización se estimula la especialización para las distintas tareas. El trabajo
que debe ejecutarse se reparte en una división claramente establecida del trabajo y la gente se
entrena para especializarse en ejecutar esa tarea, es la forma más eficiente de hacer un trabajo.
Deben estar separados los trabajadores de la propiedad de los medios de producción y de los
recursos materiales que manejan. Finalmente, las recompensas y promoción con base en el mérito,
las personas deben saber que su trabajo será bien remunerado con el fin de que entreguen sus
mejores esfuerzos a la organización.
Los objetivos que se buscan con estas características del modelo es la máxima eficacia con
el menor coste posible, esto tuvo su correspondencia en el mundo laboral, las teorías del Taylorismo,
organización científica del trabajo; y en las cadenas de montaje de las fábricas de Ford Motor
Company. Por supuesto que el modelo admite variantes. Las organizaciones formales varían según
se acercan a este tipo ideal de Weber, según el tamaño, la complejidad de la organización, la
centralización del control y el rango de objetivos. Los sociólogos creen que esto se debe a que el
entorno afecta a la estructura de las organizaciones.
El modelo básico de Max Weber es precisamente aquél que se ajusta mejor a las
caracterizaciones enunciadas. Asumir todas o algunas de tales configuraciones implica que el diseño
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organizacional es burocrático o bien tiende a la burocratización. Recordemos que todas y cada una
de las alineaciones sugeridas por Weber buscan la eficiencia y la racionalidad y no las causas
indeseadas de un comportamiento burocrático, que operan como limitantes en el modelo original.
Tales características son en parte, la consecuencia del desarrollo de las economías monetarias, el
crecimiento y la expansión de las tareas administrativas del Estado moderno y el desarrollo de la
superioridad técnica comparativa del tipo burocrático de administración.
Si todas las anteriores características fueran modelables y ajustables a cualquier estructura
de organización, entonces la burocracia sería un esquema perfecto. De no existir externalidades y
disfunciones, es obvio que las ventajas teóricas de la burocracia como modelo son las siguientes:
Racionalidad, Precisión en el trabajo, Rapidez en las decisiones, Uniformidad de rutinas y procesos,
Continuidad de la organización, más allá de las personas, Reducción de fricciones personales,
Unidad de dirección, Disciplina y orden, Confiabilidad por la previsibilidad de circunstancias,
Posibilidad de hacer carrera profesional dentro de la empresa, Eficiencia y productividad y
competitividad entre otras.
Sin embargo, el modelo ideal planteado en los orígenes por Weber, genera algunos
problemas entre la permanencia de estructura formal mecanicista y los deseos y aspiraciones
personales de desarrollo de los propios agentes. "La capacidad para aceptar órdenes cuando están
en conflicto con los deseos de la persona, exige un nivel de renuncia difícil de mantener. Esto genera
una fuerza entrópica tendencial a la destrucción, pues la racionalidad, enfrentada a la naturaleza
humana, resulta ser frágil. De ahí que sobrevenga lo que suele llamarse disfunciones de la
burocracia". Disfuncionalidades que los modelos posteriores a la propuesta de Weber, han buscado
atenuar y que analizaremos más adelante.
En todo conjunto organizado siguiendo el modelo burocrático, la forma de estructurarse y
funcionar tiene repercusiones sobre los objetivos de la institución y las conductas de las personas, no
sólo las internas sino las que operan en la frontera. La burocracia se auto-concibe como el
instrumento perfecto (desde el punto de vista de técnica de procedimientos, división de tareas,
coordinación y comunicación) para la consecución de los fines comunes. Ese "perfeccionismo" del
sistema descrito por Weber ha sido malentendido como si el mismo sociólogo lo elabora a
críticamente, cuando pueden analizarse también sus debilidades.
La burocracia presenta por otra parte, tendencias a independizarse y dejar de ser un medio
convirtiéndose en objetivo propio. Eso puede resultar incluso de su perfección técnica que conduce a
formas inquebrantables en las relaciones de dominio. Se atiende ahí más a la estructura que a los
objetivos del conjunto, para los que aquella debía ser mero medio. El aparato burocrático puede
incluso estar dispuesto a colaborar con cualquiera que sepa llegar a tener poder sobre él. Lo que es
en definitiva un mecanismo de defensa para reforzar la continuidad del modelo, más allá del objetivo
teórico de eficiencia que originalmente lo sustenta.
Cada una de las disfunciones del modelo esta derivada de cada una de las características
idealizadas por Weber en su construcción teórica. Se destaca un exagerado apego a los reglamentos,
lo cual deviene en que "las normas y reglamentos se transforman de medios en objetivos, se vuelven
absolutos y prioritarios". Los medios se vuelven fines. También y especialmente en las
organizaciones públicas: un exceso de formalismo y papeleo. El afán de documentar y formalizar las
comunicaciones dentro de la burocracia, crea volúmenes de trámites y formatos que entorpecen la
agilidad de los procesos.
Otro factor distorsionante es la despersonalización de las relaciones entre los agentes del
sistema burocrático. El modelo ignora que la organización informal trasciende y supera a la
organización formal. De hecho, se observa que la verdadera organización, la que realmente existe en
las empresas es, precisamente la informal. Tal vez - pensando en el modelo público uruguayo - la
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expresión más aguda sea la resistencia al cambio. La tendencia a crear rutinas en procedimientos y
métodos, crea la mentalidad de "siempre lo mismo", no como fastidio, sino como falsa sensación de
estabilidad y seguridad respecto del futuro en la organización. Esto crea una gran resistencia al
cambio, sobre todo cuando la organización se ve obligada a enfrentarse a cambios en su entorno.
Como factor agravante la burocracia desarrolla la categorización extrema del proceso
decisional, que opera en sucesivas instancias que despersonalizan los procesos de toma de
decisiones. Sin embargo, la rígida jerarquización de la autoridad sólo existe en el papel; en los
hechos no sucede necesariamente así. Independientemente de esto, una fuente de ineficiencia es
que siempre toma la decisión el funcionario de más alto rango, independientemente del conocimiento
que tenga del asunto que se trata. Esto crea un modelo en el que la ocupación de un puesto legitima
por si misma la toma de decisiones, sean estas adecuadas o inadecuadas, siempre que se atengan a
las formas pre-establecidas.
También - y de manera complementaria con lo anterior - se pone en evidencia en las
burocracias una adherencia exagerada a las rutinas y procedimientos. La devoción a la regla escrita
transforma las rutinas y procedimientos en valores absolutos. Por observar la política escrita en el
manual, el cliente puede quedar insatisfecho y la empresa puede perderlo. Pero esto no importa,
porque la regla se cumplió. Esto crea lo que Thorstein Veblen llama la incapacidad entrenada, o lo
que Gérard Warnotte denomina la deformación profesional. John Dewey, por su parte, califica este
fenómeno psicosis ocupacional. (Merton, 2002, pág. 277) En todos los casos, las denominaciones
empleadas precedentemente muestran efectos no deseados de la estructuración y la estandarización
a ultranza en una organización que Robert Merton llama "incapacidad adiestrada". Esto es un
comportamiento mecanicista disfuncional.
A nivel formal se hace muy notoria la exhibición de muy diversas señales de autoridad
funcional como forma de legitimación en la organización. El énfasis burocrático en la jerarquía
conduce a las personas al uso exagerado de los símbolos del poder o señales de estatus para
demostrar la posición; el uniforme, la localización y diseño de las oficinas, el estacionamiento, la
cafetería, etc, indican quienes son los "jefes". Además se incrementa la dificultad en la atención de
clientes. La organización burocrática es endógena y entrópica. Esta simbología generada
internamente, está diseñada para satisfacer sus propios requisitos, los requisitos internos y no las
demandas y exigencias de sus clientes, expresadas en forma de necesidades y/o deseos generados
desde el "exterior" del sistema.
Los afectados por el desempeño del modelo, son en general los mismos dominados por dicho
aparato burocrático. Weber se plantea el problema desde una perspectiva histórica. Superando
formas anteriores de dominio, en la racionalización y burocratización no sólo se realiza una nueva
forma de dividir tareas, sino también se busca una objetivación y racionalización de los procesos que
se liberan de su anterior vinculación a la individualidad de aquel que detenta el dominio. La burocracia
descarta el elemento personalista del dominio gracias a la generosidad del señor, ‘arbitrariedad' en su
ejercicio del poder y se liga su ejercicio a reglas formales, tal como sucede en la jurisprudencia. El
ciudadano deja de depender de un señor individual, pero cae en la dependencia generada por reglas
formales, o por su aplicación formalizada.
El efecto de la burocracia estatal se caracteriza por un dilema: la objetividad y calculabilidad
de la acción burocrática como su punto fuerte, puede ser percibido por los propios afectados de
manera negativa. La propaganda de que se actúa racional y objetivamente puede enmascarar
simplemente el que se está trabajando en favor de un grupo de intereses (los lobbies ante los
poderes del Estado que ha estudiado detenidamente (Zurbirggen, 2005). Estos hábitos reducen la
eficacia organizacional arriesgando el apoyo de los clientes para poner esfuerzos en la relación con
los poderes públicos. Al presentarse cualquier tipo de presión externa, el administrador se preocupa
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más por la relación con el funcionario público que puede afectarlo y puede dejar en segundo lugar el
problema del proveedor o cliente de su giro.
La estructuración teóricamente deseada por el modelo burocrático weberiano tiene que ver
con la necesidad de eficiencia la organización, no con su eficacia. La eficiencia de una organización
menos estructurada es en general menor, en comparación con la entidad organizada
burocráticamente, por lo menos en actividades de escaso grado de generación de conocimiento. Sin
embargo como contrapartida, esa misma estructuración burocráticamente construida no está
necesariamente relacionada con su eficacia. Eso es con su capacidad de adaptarse para hacer lo que
hay que hacer. A partir de estos temas relacionados con la eficacia, se han construido mucho
modelos burocráticos alternativos siguiendo las ideas fundamentales de Max Weber, pero tratado de
conjurar sus debilidades y los efectos no deseados de la estructuración y la estandarización.
Actualmente el proceso burocrático no se ve como algo fuertemente estático y muy rígido. El
proceso burocrático es percibido como un modelo estable por definición, que busca siempre el
equilibrio establecido en su esencia, pero que al hacerlo ocasiona tensiones y conflictos entre los
agentes. La organización es reconocida como un sistema que tiende a la estabilidad, pero con
eventuales discontinuidades. Desde su presentación conceptual, el modelo burocrático ha generado
un proceso evolutivo que va creando nuevas adaptaciones a un contexto cambiante en el que el
medio ejerce mucha más presión sobre el sistema que hace unos años. No existe actualmente un tipo
único de burocracia, sino una infinidad de tipos que van desde el exceso de burocratización, hasta la
ausencia de burocracia en un continuo que muchos perciben con un enfoque situacional.
Para representar la idea del funcionamiento de un modelo de este tipo se plantea "La rueda
operativa (que) simplifica la visión de empresa dado que grafica todas las funciones existentes en
ella. Este gráfico no depende del tamaño de la empresa dado que, según éste, las únicas variaciones
serán las personas que ejecuten cada función y su forma de desarrollo. El empresario, ubicado en el
centro de la misma, tendrá por objetivo principal el logro de la eficiencia lo cual sólo será posible si él
toma todas las decisiones operativas necesarias para que la rueda operativa no se detenga y gire lo
más rápido posible. (de la Iglesia, 2006) Se trata en su esencia, de un esquema reduccionista de
representación de las grandes funciones de la organización.
Esta forma de organizar mecánicamente un sistema empresario - sostiene Gabriela de la
Iglesia - se consolida y permanece en la forma de pensar de las personas que integran el propio
sistema. Cuando las organizaciones se organizan apuntando sólo al objetivo de hacer que la rueda
operativa funcione, se generan estructuras de reinos donde cada área se limita a cumplir el objetivo
específico para el cual fue creada. Lo que fortalece un modelo mecanicista de planificación
compartimentado el desarrollo de las grandes funciones clásicas de la organización. De esta forma,
un modelo conceptual del funcionamiento llevado a la práctica refuerza a la larga un determinado
modelo de pensar y de actuar de los agentes.
Aceptar el modelo burocrático requiere compartir - en mayor o menor medida - la idea de una
estructuración teóricamente deseada, que es la esencia de un comportamiento eficiente. Se plantea
la convicción de que los procesos se pueden encarar siempre de manera mecanicista y rutinaria.
Para ello se requieren escenarios de gran estabilidad interna en la organización y la posibilidad de
contar con fuerte control del ámbito externo. Implica además, poder generar anticuerpos estructurales
y funcionales para evitar sistemáticamente propuestas "revolucionarias" para encarar los problemas
todavía no resueltos. Los valores que determina implícitamente esta concepción de la realidad quedan
asociados con la aceptación de largos períodos de continuidad en los que los problemas pueden
resolverse de manera eficiente, de la misma manera que lo han hecho en el pasado.
Sin embargo, la propuesta de mecanización a ultranza no es el único modelo de referencia para
la burocracia. Según vimos en el marco teórico, se pueden generar "ventanas de oportunidad" para
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reducir las rigideces. Precisamente el modelo de Gouldner, que analizamos precedentemente, planea
un proceso evolutivo del modelo en lo referido a la estructuración de las exigencias de control por
parte de la organización. La consecuente imposición de reglas burocráticas pueden generar espacios
de flexibilización. Esas reglas impulsan la adopción de directrices generales e impersonales que
definen lo que es permitido y lo que no lo es y establecen de esta manera, un patrón de
comportamiento mínimo aceptable. Consecuentemente, esto hace que los participantes tengan una
mayor visión de las relaciones de poder en el propio sistema y se adapten a las mismas.
El modelo burocrático clásico propuesto por Max Weber y aún algunas de las actualizaciones
post-weberianas como las tres citadas precedentemente, no generan respuestas adecuadas para
muchos problemas de la administración moderna. Muchas de esas faltas de respuesta aceptables para
satisfacer las necesidades de los usuarios externos de los sistemas se perciben en ciertos casos como
"anomalías" del sistema vigente. Esas anomalías generan conflictos - "disonancias" - entre lo que el
modelo conceptualmente prescribe como el deber-ser y lo que por experiencia se sabe ya que no
funciona en la realidad. Precisamente este proceso puede generar - según plantearon David Osborn y
Peter Plasrik en La reducción de la burocracia (1998) - oportunidades para cuestionar los paradigmas
legados y pensar en cambios, sobre todo ante los efectos indeseados de las enormes burocracias
estatales sobre los ciudadanos a quienes supuestamente sirven.
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02 Planteo de los desafíos teóricos para facilitar el cambio
Según Antonio Barba Alvarez (2007): "La competencia globalizada entre las corporaciones
multinacionales ha tenido como consecuencia la emergencia, maduración y difusión de un nuevo tipo
de organización flexible que sustituye al modelo de organización tayloristaburocrático y, al mismo
tiempo, ha contribuido al cambio de los paradigmas de las teorías de la administración." El modelo
taylorista burocrático es concebido como organización moderna, mientras que el modelo emergente
es conocido como flexible o posmoderno. Esto ha obligado a las empresas a revisar sus postulados
tradicionales, pues poco a poco han mostrado sus grandes limitaciones e impedimentos para la
sobrevivencia en un entorno vertiginosamente cambiante (Clarke y Monkhouse, 1994)."
Estamos actualmente en el umbral de un nuevo cambio de paradigma respecto de la forma
en que apreciamos a las organizaciones. Los modelos mecanicistas del siglo pasado no generan ya
soluciones generales eficaces para manejar el mundo globalizado del siglo XXI, cada vez más
cambiante e interconectado. La teoría de sistemas planteada por Ludwing von Bertalanfy en los años
50 mostraba entonces que uno de los retos más importantes para encarar durante las próximas
décadas sería la comprensión de los sistemas abiertos en las organizaciones, aceptando la
complejidad estática y dinámica como parte de la realidad, que los modelos mecanicistas habían
parcialmente ignorado o por lo menos, subestimado.
La complejidad interna de las organizaciones modernas y la derivada de la relación con otras
organizaciones que operan en muy diversos niveles institucionales, requiere muchas veces un
modelo de representación en que la visibilidad de las relaciones dinámicas que constituyen el pilar
para la comprensión del comportamiento de los agentes. Debe entonces plantearse un modelo en el
que una causa puede tener más de un efecto o bien; causa y efecto pueden estar muy separados en
el tiempo, y a veces, los efectos pueden perdurar independientemente de sus causas, lo que
complica en análisis de la realidad, en un momento dado. Y requiere instrumentos diferentes de
evaluación en los que la descomposición del todo en sus partes constitutivas, no aporta demasiado.
Los modelos legados de una sociedad industrial ya no dan adecuadas respuestas en una
sociedad del conocimiento. Hay que comenzar a desmantelar la teoría tradicional que ya tiene
indicios de desgaste - (Taylor (administración científica), Fayol (teoría clásica) y Weber (modelo
burocrático) - aún reconociendo que realizaron excelentes aportes. Pero debemos aceptar que
prestaron en su momento demasiada atención al carácter de sus estructuras internas, tomando los
problemas organizacionales más en término de sistema cerrado que de sistema abierto. La expresión
"teoría de la máquina" puede aplicarse a esos 3 modelos, ya que la organización, constituida por
personas, se considera una máquina construida para cumplir una tarea reproduciendo las estructuras,
normas y comportamientos legados.
De la misma manera, y dando un paso mas, la teoría del caos debería llevarnos a entender
determinados problemas desde una perspectiva que trascienda al concepto tradicional orden - tan
apreciado en el modelo burocrático - como punto de referencia fundamental e ideal de gestión a
comprender el los próximos años. Cabría entonces la posibilidad de comenzar a percibir al orden y al
caos en una visión dialéctica del accionar en las organizaciones, en el que ambos son igualmente
importantes para comprender la realidad. Tal vez la primera aproximación al nuevo paradigma, sea
aceptar la idea de que el caos es en realidad, una especie de orden implícito que hay que intentar
comprender, por lo menos parcialmente, para poder convivir con los condicionamientos que genera la
nueva realidad, con la menor cantidad de impactos negativos.
Específicamente el concepto teórico de caos, no debería crear en aquellos que quieren
cambiar las organizaciones una idea negativa de su función interpretativa, asociada equivocadamente
con una visión de desorden, en donde las cosas no funcionan bien. La idea de desorden queda
asociada indirectamente con la diea de mala administración. Y eso ocurre porque muchas veces
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consideramos razonable un mundo en donde lo "correcto" es contar con un orden que podamos
comprender y sobre el que podamos actuar, utilizando reglas de acción conocidas que entedemos
que son probadamente eficaces. Sin embargo, el enfoque acertado sería comprender que estamos
frente a diferentes ideas de lo que es el orden en las organizaciones y que hay que aceptar los
nuevos desafíos que plantea la realidad, con la mente lo más abierta posible.
Administrar es teóricamente hacer que las organizaciones respondan a los objetivos
planteados por el administrador. El desafío es muy grande, puesto que no pueden construirse los
futuros deseados y luego hacer que las cosas sucedan para que el oráculo vaticinado, se haga
finalmente realidad. Los futuros deseados son simplemente "futuribles" que serán realidad o no en el
mediano y largo plazo. Serán las "anomalías" que los modelos vigentes no pueden explicar las que
operarán como detonantes. Serán aspectos específicos incomprendidos de la realidad o problemas
importantes que no se pueden resolver los que abrirán puertas o ventanas de cambio. Estas
anomalías determinan que se generen determinadas "disonancias" que llevarán a cuestionar los
paradigmas legados e iniciar procesos de sustitución por nuevos paradigmas.
Las opciones para encarar los cambios pueden ser muchas, pero la idea de contar con
experiencias piloto que abran el camino a transformaciones de mayor enevergadura, constituyen una
de las posibilidades en la que más ha insistido Peter Senge (2000, pág 23) en la Danza del Cambio,
no sin advertir sobre los grandes obstáculos que surgen en cuanto cualquier grupo piloto empieza a
realizar su trabajo "en formas que no son familiares" al resto de los integrantes de la organización. Y
entre ellas destaca por ejemplo: la falta de tiempo para encarar iniciativas de cambio; la necesidad de
ayuda en términos de entrenamiento, guía o apoyo; la pertinencia de encarar determinados cambios
en el enfoque del negocio; o las dificultades para cumplir lo que se promete considerando sobre todo
las incongruencias entre la conducta y los valores que se defienden, especialmente para los
"campeones del cambio".
Si no se toman determinadas precauciones, ciertas oportunidades circunstanciales para
cambiar cuestiones de fondo en las organizaciones terminan por no dar respuestas a los directivos, a
los empleados o los clientes. Y el desafío más grande para capitalizar esas oportunidades es generar
las condiciones para el cambio sabiendo que posiblemente no se desarrollarán de manera
espontánea. Para lograr que las cosas sucedan de la mejor manera posible para directivos,
empleados o clientes, se requerirá la intervención decidida de determinados agentes, para hacer
explícitas las anomalías y ayudar a los que dudan - que son casi siempre la mayoría en los inicios de
los proceso de cambio- a abandonar su antiguo paradigma, proporcionando llegado el caso una "red
de seguridad" para poder sobrellevar sus temores en un contexto y circunstancias considerados
riesgosos (Osborne y Plastrik, 1998, pág. 327 y siguientes).
Las organizaciones - aun en contextos muy cambiantes como los que seguramente nos
esperan en el siglo XXI - se mueven en un continuo de permanencia y de cambio, procurando que
luego de superar ciertos desafíos circunstanciales, se llegue pronto a situaciones de estabilidad en
las que puedan manejar con mayor certeza los recursos disponibles. Por un lado, las estructuras y
procesos burocráticos respaldan sistemáticamente la continuidad. Por otro lado, las innovaciones
rupturistas abren circunstanciales "ventanas de oportunidad" para generar cambios. La continuidad
es necesaria y el cambio también lo es. El cambio es inevitable, en todas las organizaciones
humanas gobernadas, más tarde o más temprano. Los cambios de paradigma actuaran cuando las
instituciones que hemos creado para mejorar nuestra forma de relacionarnos en sociedad, ya no
respondan adecuadamente a las necesidades relevantes.
En este contexto de continuidad y cambio podría pensarse que burocracia e innovación
quedan asociados con modelos de referencia que son esencialmente contrapuestos y con prácticas
de campo irreconciliables. Posiblemente las dificultades para alterar patrones burocráticos
fuertemente arraigados, puedan generar esa impresión, en una primera aproximación. En muchos
casos, la realidad mostrará que ciertamente es muy difícil lograr transiciones política, social y
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económicamente no traumáticas entre una organización burocrática y una organización innovadora.
Sin embargo, existen escenarios en los que se ha podido modificar - por lo menos en parte - el
modelo burocrático para generar oportunidades de mejora, como muy bien lo atestiguan los ejemplos
exitosos planteados por Osborne y Plastrik (1998) en "La reducción de la burocracia" asociados a
culturas y sociedades bien diferentes que operan en lugares muy distantes del planeta.
Lo cierto es que en cada vez más situaciones en muy variadas civilizaciones
contemporáneas, no se puede mantener indefinidamente el control total sobre la realidad, de manera
de poder actuar sobre el contexto siempre con las mismas recetas y estableciendo los mismos
condicionamientos. Las organizaciones actuales no son ni teórica ni prácticamente sistemas
cerrados, sino sistemas semi-abiertos. Sistemas cada vez más relacionados con la realidad política,
social y económica que los rodea. El siglo XXI obliga a las organizaciones a moverse en ambientes
altamente dinámicos, inciertos y frecuentemente riesgosos. En ambientes de este tipo, el papel de la
administración es medir, evaluar y prever los riesgos y las incertidumbres. No importa tanto, generar
blindajes para actuar ante ciertas amenazas de un contexto y circunstancias que - quiéralo o no - ya
no se pueden manejar al antojo de los administradores.
Además para complicar la interpretación de lo que está pasando, se producen rupturas entre el
pasado legado y los posibles escenarios de continuidad del futuro. El pasado cercano y el futuro
mediato no están coincidiendo en muchos sectores de actividad, a escala planetaria. Pasado y
presente son en muchos casos bien diferentes y refuerzan las apreciaciones generadas por la
"tercera ola". Tomar el pasado como predictor del futuro es muchas veces un error que se sanciona
cada vez más rápidamente, sobre todo en las organizaciones basadas en el cocimiento que operan
pensando en permanecer durante el siglo XXI. Las organizaciones deben ser capaces de cuestionar
el modelo mecanicista para poder prever los cambios, adaptarse a ellos y, mejor aún, crear las
condiciones dentro de las cuales cada organización podría desenvolverse en el futuro. La
administración de las organizaciones debería ser, en consecuencia, proactiva y no "reactiva".
Las estructuras formales seguirán siendo importantes en las organizaciones del siglo XXI, pero,
se deberá aceptar que la organización informal existe y tiene también su importancia, cada vez más
importante, si nos atenemos a las apreciaciones de Manuel Castells (2004) respecto de la creación
de redes de generación de conocimiento dentro de las organizaciones y entre varias organizaciones
operando con sinergia. Precisamente el papel de los administradores no es combatir las relaciones
informales como algo indeseado sino, identificarlas y aprovecharlas estratégicamente. Aun en el
marco de la racionalidad administrativa de un modelo burocrático en funcionamiento, será importante
contemplar las dimensiones informales de la generación de nuevas propuestas, para lograr la mejor
adecuación a los fines de cada organización.
Además es necesario analizar cuestiones relacionadas con la estructura general de los
aparatos de gobierno en los que se mezclan definiciones políticas, aspectos normativos y cuestiones
de operación comercial. En términos concretos quien define qué hacer, establece las reglas de juego,
y también actúa en el sector. Si un solo agente es político, legislativo y ejecutivo; posiblemente tome
las decisiones estratégicas, defina reglas de juego y realice las acciones que más convienen a sus
centros de interés. Por ello, se entiende que el modelo burocrático nacional "aggiornado" que se
defina con la idea de generar opciones de cambio, debería desarrollarse en tres niveles (político,
normativo y operativo) bien diferenciados y equilibrados en sus respectivos roles, de manera de que
no se generen interferencias que desestabilicen los sistemas, a partir de los inevitables cabildeos de
los actores preponderantes.
Por supuesto que hay muchas maneras de lograr adecuados equilibrios entre los niveles en
que se definen políticas, se establecen normas o se desarrollan actividades productivas. Pensando a
escala nacional muchos estudiosos como Osborne y Plastrik (1998) consideran que se debería
separar la definición de políticas públicas que operarían en el nivel de las secretarías de Estado; del
nivel de los organismos reguladoras profesionales de cada sector de actividad que operarían como
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unidades autónomas y éstos, a su vez, desarrollarían su actividad en un nivel diferente que las
propias unidades ejecutoras de los servicios, que en muchos casos serán instituciones públicas y en
otros, pueden ser organizaciones privadas, incluso compitiendo entre ellas. Existiendo también la
posibilidad de asociaciones entre organizaciones públicas y privadas.
La formulación de políticas públicas se realizaría de manera de generar las mejores
condiciones para operar por sectores de actividad, en lo concerniente a emprendimientos
empresariales de tipo comercial. Este enfoque sectorial fue encarado para atender mejor las
singularidades de cada caso, con un enfoque integrador y pensando en los sistemas que operan en
torno a toda la actividad del sector. Como ejemplos exitosos a escala nacional se pueden mencionar
las políticas definidas para generar oportunidades de desarrollo de la industria forestal hace unos
años o más recientemente las establecidas para estimular una incipiente industria del software,
pensando en instrumentos adaptados a los requerimientos de cada sector, de manera que generasen
condiciones favorables para el ingreso de propuestas innovadoras sustentables en cada caso.
El ámbito regulador - con el alcance más adecuado a las circunstancias - es fundamental
para articular el diseño inicial de los emprendimientos y después la operación en régimen de cada
sistema productivo. Precisamente, para que no se generen mecanismos de "clientelismo" o de
"rentismo" hay que fortalecer las unidades reguladoras de los servicios básicos de finanzas,
comunicaciones, transporte, energía y educación, con una importante autonomía institucional y
económica, para generar las "reglas de juego" para desarrollar ventanas de oportunidad para nuevos
servicios sustentables, que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos. Y hacer esto con el poder
de decidir apropiado y con adecuada transparencia. Este cambio sería el segundo eje de
sustentación de toda la transformación.
Como ejemplos de más larga data en el Uruguay están todas las normas reguladoras del
sector financiero generadas hace más de una década, fundamentalmente a partir de la creación del
Banco Central del Uruguay y perfeccionadas luego de la crisis económica del año 2002 y más
recientemente, las normativas relacionadas con el sector comunicaciones planteadas por la URSEC
(Unidad Reguladora del Sector Comunicaciones) sobre todo para lo referido a comunicación de
datos, procurando una mayor apertura del mercado de comunicaciones. Sin embargo, no en todos
los sectores se ha actuado a escala nacional con el mismo vigor. El proceso de normalización del
sector energético es una muestra clara de bloqueo, generado para mantener el estatus quo.
En el marco de este conjunto de mejoras en el modelo burocrático general, debe rescatarse
a la empresa (pública o privada) como unidad productiva de valor, en el marco del sistema nacional.
La empresa - pública o privada - debe mantener su rol como generadora de innovaciones de la
mano de una propuesta de gestión más evolucionada. Por otro lado, debería revalorizarse, la figura
del empresario para generar innovaciones que requieren una visión emprendedora y un compromiso
muy grande con la acción. El administrador profesional también debería encontrar su lugar en el
sistema, compartiendo los riesgos y los resultados de la gestión, algo que en el modelo burocrático
local ha sido sistemáticamente ignorado.
A su vez, pueden generarse oportunidades si logra romperse el paradigma de gestión de la
propiedad pública a través de instituciones públicas, tanto en entes autónomos como en servicios
descentralizados (reconsiderando los términos de organización y funcionamiento establecidos en la
Constitución Nacional vigente en Uruguay). Existen evidencias de que se puede operar con
organizaciones privadas propiedad del Estado (no sin algunos aspectos controversiales (DELFOS,
2007, ronda2). En este contexto también deberían revalorizarse las asociaciones entre instituciones
públicas y empresas privadas. Este debería ser uno de los ejes de transformación de la burocracia
estatal, generando siempre opciones para evitar el funcionamiento de monopolios de hecho o de
derecho, toda vez que sea posible en términos de la escala nacional.
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En el contexto de claras necesidades de encarar grandes transformaciones, la idea de
empresa y empresario como generadores de riqueza nacional, debería ser también revalorizada y
reorientada para hacer posibles los grandes cambios que se están planteado en el gobierno nacional,
todavía sin definir cómo se van a desarrollar (DELFOS, 2007). Como hemos señalado anteriormente,
fue la insatisfacción ante la incapacidad del modelo neoclásico a la hora de analizar el fenómeno de la
organización, la causa que dio origen a las denominadas "Teorías de la Empresa y del Empresario".
Teoría que hay que apuntalar para rescatar la dinámica emprendedora de las empresas que en
nuestro país se ha visto comprometida por mecanismos de protección estatal sostenidos en el tiempo,
generando "singularismos" económica y socialmente inconvenientes.
La interacción entre el sector público y el privado siempre ha sido circunstancialmente
cambiante y cargada de excepciones derivadas del cabildeo. Según Patricio Orellana Vargas (2007):
"Desde otro punto de vista más descriptivo y referido a la producción, la sociedad moderna se divide
en sector público y sector privado. El público es el Estado y todas sus dependencias (servicios
públicos, municipalidades, empresas públicas, etc.). El sector privado, en cambio se refiere a las
empresas privadas. La diferencia esencial entre uno y otro es el fin. La empresa privada existe para
maximizar las ganancias de sus propietarios y el sector público existe para hacer el bien común y
regular el funcionamiento de las empresas privadas para que no provoquen efectos perversos en la
sociedad (pobreza, desigualdad extrema, injusticia)." Sin embargo, el sector público y el sector
privado con estos alcances, no constituyen la totalidad de la sociedad.
Además siguiendo al mismo autor se debe reconocer un tercer sector cada vez más
relevante, que ha sido analizado en DELFOS (2007). "El tercer sector, que siempre ha existido, lo
componen las instituciones sociales sin fines de lucro, (que es un campo intermedio entre el privado y
el público, aunque normalmente se le incluye en el privado por su carácter de no-estatal) son las
ONGs (Organizaciones No Gubernamentales), las instituciones de beneficencia privadas, scouts, las
organizaciones religiosas, el Hogar de Cristo, los clubes de Leones, la liga en contra del Cáncer, las
organizaciones ecologistas, los grupos de voluntarios, los rotarios, etc. son ejemplos de instituciones
del tercer sector. Su expansión se debe a que hay mayor disponibilidad de tiempo, porque hay más
pensionados y porque el empleo remunerado se está reduciendo." A través del desarrollo de este
tercer sector, pueden generarse alternativas de cambio. (Orellana Vargas, 2007)
De cualquier manera, en cada nivel de una organización pública o privada o del "tercer sector"
considerada individualmente, el estímulo a la innovación debería ir de la mano de un modelo sistémico
de generación de conocimientos que habilite las transformaciones que sean necesarias en la línea de
las propuestas de Peter Senge y otros (2000), en La danza del cambio. Propuestas que estarían
alineadas con las nuevas teorías sobre el liderazgo que aportan mejores perspectivas para consolidar
cambios exitosos ante importantes iniciativas de transformación institucional. Precisamente una de las
propuestas más importantes de Senge va por el lado de anticiparse a los retos que genera cualquier
cambio profundo en las organizaciones, estimulando el desarrollo de capacidades personales y
organizacionales apropiadas para que puedan operar eficazmente cada caso.
Cambiar esquemas formales de autoridad, no es suficiente. Los procesos de transformación
en las organizaciones deberán verse también como cambios en la gente que trabaja en las
organizaciones. La transformación - si es desarrollada a fondo -requerirá un replanteo de los diversos
roles de los actores a varios niveles, separando los agentes que establecen el qué y los que encaran
el cómo. Esta transformación debería por lo tanto, acompañarse por una re-estructuración de los
roles de los agentes, en el nivel de todo el sistema, esto es político, regulador y ejecutor,
estableciendo niveles crecientes de profesionalización en el desempeño de cada rol diferenciado.
Esta instancia debe articularse mediante la creación de nuevas normativas sobre todo, en el nivel de
las organizaciones públicas, especialmente en lo referido a la conducción de las mismas.
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Para lograr un cambio, los agentes referentes que intervienen en la gestión del modelo
burocrático tradicional tienen que cambiar los roles clásicos de los administradores y los
administrados en una organización concebida de manera tradicional. Una posibilidad para cambiar los
roles es tomar como referencia el modelo alternativo de Reich aplicable al organigrama público,
diferenciando las tres clases de especialistas referidas precedentemente ("identificadores" de
problemas, "solucionadores" de problemas y "articuladores" estratégicos), a las que asignan
funciones determinadas en torno a la problemática de definir qué hacer y luego hacerlo. Funciones
que deberían apoyarse en sistemas de incentivos consistentes y sustentables. Todavía este modelo
no ha tenido aplicaciones generalizadas en el Uruguay, pero ha sido utilizado en casos puntuales,
como por ejemplo en el desarrollo de la reforma previsional nacional.
Sin embargo, todos estos instrumentos de ajuste de las estructuras y los roles de algunos
actores siendo necesarios, no son suficientes para encarar procesos de cambio profundos y
sustentables en la burocracia estatal, sobre todo a mayor escala. Según David Osborne, y Peter
Plastrik (1998) los cambios requeridos para "reinventar" los organismos y sistemas públicos no son
sinónimo de privatización de servicios, reducción del despilfarro o control del fraude. La "reinvención"
sería según los autores, algo así como un cambio en el ADN de los organismos públicos gracias al
cual la constante capacidad de innovación se convertiría en un proceso habitual y los rendimientos
mejorarían continuamente sin necesidad de "impulsos o empujones". Pero ese cambio en los
patrones de construcción de las organizaciones no es sencillo de concretar en la práctica.
Según Peter Senge (2000, pág. 37) se tiene que generar un proceso de crecimiento basado
en "procesos de refuerzo" que apoyen las transformaciones de manera de lograr mecanismos que
operen de forma "autosostenida". "Pensar estratégicamene sobre iniciar, sostener y difundir
innovaciones administrativas fundamentales requiere apreciar los procesos de refuerzo capaces de
producir dicho crecimiento" Y es en este contexto que operan las teorías tácticas de crecimiento que
guían la actuación de los líderes. Para lograr cambios en modelos de gestión burocráticos
fuertemente consolidados es necesario identificar y desarrollar esos "procesos de refuerzo" alineando
mejoras en los "resultados personales", generación de "redes de personas comprometidas" y por
supuesto también: "mejorando los resultados del negocio".
Además, no siempre alcanza con lo que se puede hacer hacia la interna de una organización
considerada individualmente. Hay que tener en cuenta el contexto con una visión más abarcativa.
Además de las iniciativas puntuales de innovación desarrolladas a nivel micro, es necesario apostar
a generar condiciones de tipo más general, abarcando redes de intercambio de experiencias, al
estilo propuesto por Castells (2004). No hay que perder de vista la importancia del nivel macro en el
desarrollo de conocimiento a escala nacional, porque eso genera barreras muy grandes en el
momento de desarrollar emprendimientos innovadores. Finalmente, aunque fuera del alcance del
modelo propuesto, sería necesario fortalecer las estructuras nacionales que operan como sistemas
nacionales de innovación, para generar la masa crítica necesaria para encarar los mejores
emprendimientos, en las líneas de desarrollo más prometedoras, como plantea Luis Bértola y otros
(2006), en estudio relacionado con la ciencia, la tecnología y la innovación en Uruguay.
Estos modelos nacionales deberían actuar como "facilitadores" para identificar "ventanas de
oportunidad" y poner en contacto agentes públicos y privados capaces de aprovecharlas. Y una vez
que las partes se junten, dejar que desarrollen "soluciones ejemplares". Y en este contexto el Estado
debería actuar como catalizador, no como controlador, de las nuevas experiencias.
A su vez, generar polos de desarrollo de innovaciones en los que circunstancialmente se
integren el mundo académico y el empresario - de los que existen experiencias interesantes en el
Uruguay - no es nada más que una parte del cambio a generar para innovar de manera sostenida.
Generar oferta de conocimiento - aunque sea muy buena - no es lo mismo que poder asimilarla. "El
funcionamiento del sistema genera fenómenos, acciones, actividades y productos que integran el
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proceso de generación del conocimiento y de su asimilación por parte del sector productivo. La
"generación de conocimiento" y la "asimilación de conocimiento" son funciones sustantivas del
sistema." A lo que seguidamente se aclara que por generación se hace referencia a los procesos de
creación de conocimientos y por asimilación, se hace referencia a la integración o incorporación del
conocimiento al proceso productivo. (Láscaris Comneno, 2006)
El Sistema de Generación y Asimilación de Conocimiento propiamente dicho - cuyo
funcionamiento eficaz favorece el desarrollo de cualquier innovación tecnológica - adquiere identidad
según Láscaris Comneno, cuando se "conceptualiza" la articulación orgánica y de orden estructural
que entre los sectores educación, I&D y productivo debe darse; y finalmente se "operacionaliza" en el
nivel micro de cada uno de estos tres sectores - nivel que es a su vez parte integrante del Sistema -
así como en interrelaciones entre los tres sectores en este nivel, revalorizando el enfoque sistémico
en el proceso del cambio. Una integración que cuando opera adecuadamente, muchas veces marca
la diferencia entre los logros de países desarrollados, contrastados con los de países en vías de
desarrollo. La articulación de estas redes es un verdadero desafío para hacer posible modelos de
desarrollo industrial sustentables.
Las dificultades para lograr integraciones tienen que ver con las características específicas de
cada experiencia, que como planteamos, son diferentes en cada sector de actividad. No todos las las
realidades sectoriales deberían ser tratadas de la misma forma. Los sistemas macro y micro deberían
articularse adecuadamente atendiendo las singularidades de cada sector, evitando las frecuentes
estrategias de clientelismo, en la relación entre al gobierno y los empresarios. No cabe duda que
todas las propuestas que consideren aspectos nacionales o sectoriales del cambio de modelo
referidas en el análisis precedente, son muy importantes para habilitar el desarrollo de
emprendimientos específicos. Sin embargo, la construcción concreta del modelo de referencia a
utilizar - pensando en el estudio de un caso especial que es lo que nos ocupa en esta tesis - apunta a
las necesidades singulares de una organización, tomando como parte externa del sistema, todo el
contexto y circunstancias.
Finalmente, la impronta personal de los líderes en los cambios a llevar adelante, no debería
soslayarse ni minimizarse, como muy bien señala Ruth Richardson (2007). El problema común al que
se enfrentan las construcciones teóricas sobre mejores prácticas empresariales según Francisco
Sastre Peláez (2006) es el siguiente: si no se considera a la actividad empresarial como una función de
producción, según mandan los cánones neoclásicos, es preciso admitir en alguna medida en nuestro
modelo el elemento personal, temporal e irrepetible que caracteriza al directivo y a la organización
individualmente considerados. En alguna medida posiblemente hay que realizar esa "concesión" que
es contracultural en Uruguay (DELFOS, 2007). Precisamente esta visión refuerza la idea de que la
dimensión personal de los actores y sobre todo su accionar transformador tiene relevancia, sobre todo
en los períodos pioneros de desarrollo de un nuevo sector industrial.
En principio contar con el nivel de profesionalidad adecuado no es puesto en duda, aunque
muchas veces la articulación política reclama en Uruguay mayores espacios de los que prudentemente
sean necesarios. Sin embargo, los riesgos de profesionalizar la gestión también son importantes. No
siempre la profesionalización de determinados perfiles conduce a mejores resultados de gestión. Se
pueden crear otras clases de agentes, que en definitiva, tampoco respondan adecuadamente a las
expectativas. Esta circunstancia según Sastre Peláez puede llevar a la propuesta a un "callejón sin
salida" porque, al fundamentar el análisis de las empresas en lo privado, el enfoque económico pierde
significado, dejándose el control de la investigación en manos de psicólogos, sociólogos o estadísticos.
Esta circunstancia es, precisamente según Sastre Peláez, la que ha impedido la consolidación de las
llamadas "teorías del empresario" dentro del corpus económico ortodoxo.
Por otra parte, innovar no requiere fatalmente tener que renegar de las experiencias del
pasado, sino aprender a utilizarlas para generar oportunidades para cambiar en el momento oportuno
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capitalizando determinados "procesos de refuerzo". En este contexto, hay que revalorizar también la
idea de considerar "casos de éxito" propios, afines a la cultura nacional que operen como referentes.
La ruptura de un modelo legado no significa necesariamente que se desacrediten todas sus
contribuciones preexistentes Para desarrollar un análisis crítico del problema sin incurrir en el error
señalado previamente no cabe, al menos por el momento, ni un rechazo total del modelo neoclásico, ni
una simple y directa utilización de éste. El abanico de posibilidades se extiende, entonces, desde una
utilización cuasi-ortodoxa del modelo, hasta enfoques progresivamente disidentes y que, en sus formas
más extremas, parecen configurar ya una nueva teoría alternativa (Neo-institucionalismo). Ambas
opciones deberían ser exploradas.
Sin embargo, no resulta sencillo definir los pasos a seguir. Todo parece indicar que se está
cerca de un punto de quiebre teórico, todavía no claramente definido en que la teoría general de
sistemas tiene mucho que aportar para generar procesos de cambio profundo al estilo propuesto por
Peter Senge (2000). Se está ingresado en un período de cambios en los que hasta el momento no se
ha abandonado totalmente el modelo legado y no se ha creado acabadamente su modelo sustituto. Se
dispone, entonces siguiendo la línea de pensamiento de Sastre Peláez, de dos posibles vías de
actuación para encarar una teoría que respalde el desarrollo empresario de cara al futuro, que
podríamos resumir de la siguiente forma: o preservar el modelo neoclásico mediante su
perfeccionamiento, o penetrar en un enfoque nuevo, neo-institucionalista, aún excesivamente
embrionario como para sustituir totalmente al primero. Seguidamente se analizará, brevemente, el
desarrollo de los trabajos realizados en ambos sentidos.
Francisco Luis Sastre Peláez (2006) sostiene que aún partiendo del supuesto de la
conservación del tradicional modelo neoclásico, es necesario buscar su mejora con el fin de hacerlo
susceptible de incluir supuestos más realistas, que permitan analizar algunas cuestiones planteadas
recientemente como, por ejemplo, la necesidad de desarrollar procesos de innovación o la actuación
con información imperfecta. Este camino ha sido seguido por tres grupos distintos de autores, que han
dado lugar a tres importantes corrientes dentro del pensamiento económico: la "Economía de la
Competencia Imperfecta", la "Escuela de Chicago" y los "Modelos de Equilibrio General". Cada uno ha
realizado contribuciones al desarrollo de procesos innovadores y también ha dejado interrogantes en
las que muchas preguntas relevantes no reciben todavía una adecuada respuesta.
Las tres corrientes referidas precedentemente contribuyen de alguna manera a crear
condiciones fermentales para encarar cambios. Por el lado de la "Economía de la Competencia
Imperfecta": sus representantes introducen el concepto de incertidumbre con el fin de analizar los
aspectos dinámicos del proceso económico planteando una crítica a la postura del "equilibrio general
sin empresario" implícito en el modelo neoclásico. A su vez, el pensamiento de la "tradición de
Chicago", apoya la bondad del modelo de competencia y plantea que las debilidades del modelo se
deben, ante todo, a la formación de monopolios, generalmente derivados del uso de la tecnología, o
bien al comportamiento estratégico y/o antisocial de las empresas. (Sastre Peláez, 2006)
A su vez, los modelos de equilibrio plantean diferencias conceptuales que desdoblan la
propuesta en dos vertientes notoriamente diferentes en lo que respecta a la interpretación de roles y
productos generados..A la hora de incluir la función empresarial en el modelo de equilibrio general, hay
dos enfoques posibles: a) considerarla como un "input" más del proceso productivo, al que habrá que
remunerar como a cualquier otro factor: es el Modelo de McKenzie, en el que no existe beneficio puro,
sino coste y retribución del trabajo directivo. b) considerar el beneficio como un residuo: se define un
beneficio puro similar al establecido por Knight y destinado a los propietarios. Se denomina residuo
porque no corresponde directamente al producto marginal mensurable de ningún factor: Modelo de
Arrow-Debreu. (Sastre Peláez, 2006)
La idea es capitalizar todos estos aportes y considerar alternativas de cambio que tengan
presentes los valores y las creencias nacionales, para mejorar las posibilidades de tener éxito en los
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emprendimientos de cambio profundo. Sobre estas bases debería construirse un nuevo modelo
conceptual que si bien asegurase la necesidad de contar con continuidad burocrática en el
funcionamiento de determinados servicios de apoyo, a la vez habilitase la posibilidad de generar
alternativas de innovación, tanto en la producción como en la comercialización, que habiliten
procesos de refuerzo para provocar ciertas rupturas potenciales aceptables para la cultura local.
Paradójicamente para lograr esta posibilidad de convivencia temporal, hay que generar ciertas
pautas contraculturales en el modelo burocrático tradicional para que se puedan capitalizar las
"ventanas de oportunidad" y se puedan generar "soluciones ejemplares" que luego se consoliden en
las estructuras permanentes, capitalizando algunas de las ideas de Peter Senge y su equipo (2000).
Ese nuevo modelo debería atender la necesidad de capitalizar el funcionamiento de sistemas
de apoyo burocático y a la vez tener muy presente, la falta de eficiencia del modelo burocrático para
generar transformciones, que está también condicionada por una serie de factores estructurales
asociados a la propia concepción del modelo, entre los que se destacan según Mayntz: el desarrollo
de las políticas económicas en relación con los cuidadanos, la naturaleza no económica de los
objetivos de la administración pública y el rígido manejo presupuestario de las organizaciones.
(Mayntz, 1994, pág. 139 y siguientes)
Pero realizar estos cambios no será sencillo. Además de la voluntad de encararlos, hay que
tener la posibilidad de financiarlos. Y ambas dimensiones son igualmente importantes para generar
proyectos viables. Lo que no debería ser desestimado por las autoridades que están planificando los
cambios. La mayor dificultad reside en que en la realidad, el propio desarrollo de la política
económica y social no depende en muchas ocasiones, de las necesidades de los ciudadanos, sino de
las disponibilidades presupuestarias y de la coyuntura del mercado mundial y su repercusión en las
economías nacionales. Es necesario entonces generar acuerdos sustentables (políticas de Estado)
para poder encarar los cambios requeridos manteniendo las líneas de acción por más de un período
de gobierno. Todo un desafío para un sistema político en el que la alternancia se basa en la crítica
sistemática de la oposición, de todo lo que está haciendo circunstancialmente el gobierno de turno.
Hay que atender ciertas singularidades. Lograr un cambio en el ámbito del Estado, no es lo
mismo que cambiar en el ámbito privado. Los servicios estatales tienen sus particularidades
estructurales y funcionales que necesariamente hay que tener presentes. Hay que comprender y
aceptar la propia esencia de la naturaleza de los objetivos de las administraciones públicas. Estos
objetivos son siempre de carácter político, y en múltiples ocasiones no son incluso de naturaleza
económica, por lo que su prestación se hace sin una consideración de los costos y beneficios reales
que la actividad pueda generar. Esto conduce necesariamente a la no rentabilidad económica de los
servicios públicos. Para combatir estas debilidades, hay que aportar transparencia a la formulación de
los objetivos, para que todos los agentes sepan a que atenerse en un determinado sector de actividad
y puedan realizar sus propuestas sin desconfiar de cambios imprevistos derivados de la acción
circunstancial de un gobierno nacional o departamental.
Por otra parte, el sistema presupuestario de la mayoría de los países desarrollados y subdesarrollados
tiene un carácter anual, lo que en ocasiones conduce a la irracionalidad en la utilización
de los recursos y en la distribución del gasto. Las rigideces complican la gestión de administración
dentro de los propios períodos de gobierno. Es necesario aportar mayor flexibilidad en la utilización
de los recursos contra una mayor responsabilidad de los administradores, que opera como
contrapartida que restablezca el adecuado balance de ejecución y contralor. Esto implica encarar
procesos de desconcentración presupuestaria. Este es otro aporte para mejorar la organización
burocrática tradicional. Cambiar los presupuestos pensando que a partir de ello cambiamos la
realidad, ha demostrado ser una idea muy ingenua, que los burócratas se encargan de sancionar
para restituir gradualmente, el funcionamiento por los carriles históricamente delineados.
Pensando en el nivel micro de un modelo de administración de organizaciones, pueden
plantearse siempre alternativas estratégicas extremas como modelos empresarios de referencia
ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA
Carlos Petrella
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teóricos. Específicamente Gouldner percibió dos modelos: los modelos "racionales" de organización
que adoptan la estrategia de sistema cerrado, en busca de la certeza y previsión exacta. (Taylor,
Fayol y Weber) y los modelos "naturales" de organización que adoptan una estrategia de sistema
abierto ante la expectativa de la incertidumbre, ya que el sistema contiene más variables que las que
somos capaces de comprender. La tendencia mundial es hacia una inevitable apertura, que las
burocracias históricas tradicionales procuran combatir.
La autonomía burocrática inherente a su propia concepción, es una barrera importante a la
hora de generar cambios. "La estrategia de sistema cerrado busca la certeza, incorporando variables
asociadas a la iniciativa que se tiene como meta. La teoría de la burocracia concibe las
organizaciones como si fueran entidades absolutas, existiendo en el vacío, como sistemas cerrados.
La burocracia define su propio modo de reclutar sus funcionarios, las relaciones entre ellos, etc., sin
depender de la colectividad que la sustenta o del ambiente que la rodea. La burocracia es libre de
cualquier intervención externa." Muchos modelos comerciales sustentados por monopolios han
resultado ser una clara muestra de cómo un sistema de puede aislar de su entono para no cambiar. .
El sector energético es un ejemplo de este tipo de enfoque a escala nacional.
En cambio, la estrategia de sistema abierto alterna su atención entre la iniciativa que se tiene
como meta y la supervivencia e incorpora la incertidumbre. Acepta que es necesario considerar
siempre el contexto y circunstancias, como parte del sistema, sabiendo que no siempre se generarán
los escenarios más convenientes para la organización. En ese sentido los sistemas abiertos siempre
están condicionados por el medio con el cual intercambian bienes o servicios. Debe desarrollar
capacidades para adaptarse a un entorno cambiante sacrificando a veces metas de eficiencia interna
respecto de una concepción cerrada y aparentemente autosuficiente. El sector comunicaciones es un
ejemplo de este tipo de enfoque a escala nacional.
El primer modelo, opera en condiciones óptimas en determinadas situaciones y el segundo
modelo, lo hace en otras muy diferentes. Las organizaciones no pueden elegir ente uno y otro
circunstancialmente. Ellas no controlan los tiempos de los eventos que la afectan ni eligen las
circunstancias de contexto en las que deben enfrentar importantes desafíos. Entonces deberían
poder operar en modo burocrático y en modo innovador al mismo tiempo e inclinarse por uno u otro,
dependiendo de esas circunstancias. Por supuesto que esa no es tarea sencilla, porque cada modo
tiene sus condicionamientos respecto de las estructuras, su funcionamiento y sobre todo los modelos
mentales con los que opera la gente.
Sería conveniente generar un marco de referencia conceptual integrador para interpretar los
procesos de consolidación y de transformación que muchas veces ocurren cíclicamente en las
instituciones nacionales y particularmente en el caso de estudio específico de DUCSA, en la órbita del
Estado en relación con colaterales administradas que funcionan en el ámbito del derecho privado. Por
ello se consideraron las opciones teóricas que sostienen el mantenimiento del status quo de la mano
del modelo burocrático y también opciones que facilitan los cambios que se generan a partir de
innovaciones radicales que alteran las reglas de juego en las organizaciones, tanto en la concepción
de los negocios como en la infraestructura y también, en las reglas de juego para administrarlas y
finalmente, en los conocimientos necesarios para desarrollarlos.
De cierta manera, la consolidación del modelo burocrático de las organizaciones contribuye a
mantener un paradigma singular de la conservación de status vigente, que genera determinados
modelos mentales y patrones de comportamiento exitoso. En el otro extremo, la aparición de un
modelo innovador atenta contra el modelo burocrático prevaleciente y contribuye a cuestionar los
modelos mentales y patrones de comportamiento exitoso en un contexto mecanicista. No se puede
apostar a la burocracia clásica y sus sistemas cerrados para que prestando ayuda a los innovadores,
conspire contra si misma. Evidentemente es necesario realizar un replanteo del modelo burocrático
tradicional para generar espacios para capitalizar ventanas de oportunidad, pensando en que alguna
ACERCAMIENTO AMIGABLE A LA BUROCRACIA
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intervención externa pueda operar como disparador de ciertos cambios focalizados que
eventualmente, luego puedan generalizarse.
Los modelos mentales predominantes en cada propuesta conceptual que estamos analizado,
inciden en gran medida para que no se puedan generar espacios de convivencia armónicos. No será
posible en muchos casos articular alternativas de cambio negociadas a satisfacción de las partes. EN
Uruguay hay muchos ejemplos de imposibilidad de convivencia. Aparentemente esta idea de poder
lograr una convivencia armoniosa puede generar una propuesta utópica inalcanzable que sólo da
tiempo a las fuerzas pre-existentes para reordenarse y oponerse mejor. Debe tenerse muy presente
que es muy difícil generar espacios cooperación entre una estructura muy rígida y otra muy flexible, y
crear opciones de coordinación entre el funcionario burócrata y el empleado innovador. Sin embargo,
tales posibilidades pueden darse circunstancialmente como en el caso de la mejora de los sistemas
de gestión de prestaciones económicas del sector previsional uruguayo desarrolladas por el BPS.
Según Martín Díaz Telli (2006) las singularidades de la burocracia parecen operar como
contenedores de cualquier intento de cambio. Para eso fueron después de todo pensadas como
modelo teórico. "La burocracia profesional es una estructura inflexible, bien adaptada para producir
productos estándar pero inadecuada para adaptarse a la producción de las nuevas. Todas las
burocracias están montadas para ambientes estables; son estructuras de desempeño diseñadas para
perfeccionar programas destinados a contingencias que pueden predecirse, no son estructuras de
resolución de problemas, diseñadas para crear programas para necesidades que nunca se han
encontrado antes." La falta de opciones de contingencia sustentables ante la previsible crisis
energética nacional es una muestra de cómo - sabiendo que podían existir contenciones en el futuro
- la organización estatal no reaccionó a tiempo.
Hay determinados modelos conceptuales que operan en el nivel mental de los actores
privilegiados del sistema para sostener la estructura y el funcionamiento esencialmente burocrático.
"Los problemas de innovación en la burocracia profesional tienen sus raíces en el pensamiento
convergente, en el razonamiento deductivo del profesional que busca la situación especifica en
terrenos del concepto general. Esto significa que los nuevos problemas son forzados en viejos
casilleros." (Díaz Telli, 2006) De esta manera, si la organización burocrática debe enfrentar nuevos
problemas; su estructura y funcionamiento no resultan ser los más apropiados para generar nuevos
conocimientos y buscar ventanas de oportunidad, considerando negocios muy diferentes de los que
habitualmente maneja. No fueron pensadas y organizadas para ello.
La innovación se genera cuando abordamos los problemas con otras formas de pensamiento
en general rupturistas. "La solución de problemas innovativos requieren pensamiento inductivo, es de
echo la inferencia de varios conceptos generales o programas a partir de experiencias particulares.
Este tipo de pensamiento es divergente, rompe con las antiguas rutinas y normas en vez de
perfeccionar las existentes y esto va en contra de todo lo que la burocracia profesional esta diseñada
para hacer. No debe sorprender que las burocracias profesionales y las asociaciones que controlan la
profesión, tiendan a ser cuerpos conservadores, vacilantes y que el cambio llega (a ellas) lenta y
penosamente después de mucha intriga política y maniobras por parte de los innovadores." (Díaz
Telli, 2006)
Por otra parte, la idea históricamente arraigada tanto en países desarrollados como en países
en vías de desarrollo, que sostenía que los agentes se deben a su trabajo, sin que el aparato
institucional tenga algo que plantear, está siendo superada por los acontecimientos. Simplemente la
realidad no es así. (DELFOS, 2007) Es necesario reconocer que la "ética devocional" al trabajo no es
una realidad completa y acabada, pero que sí debe, en cambio, construirse mediante la formación de
actitudes y la creación de una cultura organizacional que la favorezca y la haga suya. La finalidad
última de una organización está dada por su misión, y que la misión esta diseñada a partir de las
necesidades del cliente, que es quien finalmente "conduce" a la empresa. Por lo tanto, la nueva
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racionalidad de la organización es en definitiva, una adecuación de los medios disponibles a lo que
requiere el cliente (que no siempre está fuera de la organización y se sabe precisamente quién es).
La idea prevaleciente apunta a lograr que los actores se alineen en torno a la misión de la
empresa, no por una devoción para con la institución, sino por sentirse integrados como parte de un
"aparato" que establece un conjunto de cadenas operativas que movilizan la acción con miras a un fin
calculado que de alguna manera instaura un orden en la acción para cada una de las categorías de
actores oficiales, clientelas objetivo, instancias de decisión o interlocutores privilegiados dentro de
una red organizada. Un "aparato" que es potenciado por prácticas que operan con suficiente
flexibilidad para dar lugar a las luchas estratégicas y las maniobras políticas definidas por las
posiciones comunes que se convierten en motor de las transformaciones necesarias, dando un
sentido auténtico a la participación de los miembros, generando espacios de a las solidaridades y
permitiendo asociarse para orientar las finalidades más amplias en la acción colectiva.
Según Roberto Carballo (2007) la relación entre determinados grupos de interés tiene
trascendental importancia, si se quiere sobrevivir en un mundo globalizado y tan fuertemente
competitivo. De ahí proviene - según el autor - la necesidad perentoria de situar institucionalmente a
los grupos de interés como uno de los procesos estratégicos de la compañía, alineándolo, de esta
forma, como uno más de los ejes estratégicos que se desplieguen. En este sentido, las relaciones
que se establezcan con los stakeholders (debidamente priorizadas) se recogerán en el Plan Director
de Grupos de Interés de la organización. Este Plan Director será el instrumento a través del cual se
fijarán las acciones tendentes a potenciar los puntos fuertes, así como mejorar los posibles puntos
débiles, de las relaciones con los grupos de interés. Para esta misión, una de las herramientas
habituales que utilizan las empresas de éxito son los "Equipos de Alto Rendimiento" con la
participación activa de los stakeholders afectos.
El trabajo en equipo en determinadas situaciones permite agregar valor en los procesos
sustantivos. Estos equipos de trabajo fuertemente motivados muchas veces hacen la diferencia en los
resultados que obtienen las organizaciones. Es lo que denomina Dave Ulrich (1997) "la organización
sin fronteras, en la que las personas capacitadas proporcionan conocimientos prácticos, cualquiera
que sea su jerarquía, su función o su cargo. Estas capacidades sin fronteras son importantes para la
organización del futuro. A medida que se vayan eliminando las fronteras, las organizaciones podrán
adoptar las decisiones mejor y más rápidamente. Los clientes y proveedores se comprometerán con
un proceso de trabajo continuo..." "...si las organizaciones poseen y dominan una mentalidad
compartida, unos empleados comprometidos, un comportamiento sin fronteras, una capacidad de
cambio y un aprendizaje rápido, tendrán más probabilidades de éxito".
Son precisamente estos "Equipos de Alto Rendimiento " según Carballo (2007), los que están
siendo utilizados en los últimos años por aquellas empresas de éxito que se caracterizan por la
implementación en su sistema de gestión de los modelos de excelencia (los más importantes son
Malcom Baldridge; Deming; Iberoamericano, EFQM, etc.). Por otra parte el notable avance que la
incorporación de las nuevas tecnologías de la información y comunicación -NTIC- está teniendo lugar
en estas empresas ha coadyuvado al trabajo de los citados grupos multi-stakeholders y por ende a la
gestión del conocimiento que se genera a través de los mismos. Herramientas como las Web
empresariales en las que se residencian las Extranets/Intranets corporativas, sirven de soporte a las
Comunidades de Práctica -CoP- con las que interactúan los representantes de los grupos de interés
implicados en cada uno de los "Equipos de Alto Rendimiento" desplegados, con el apoyo, entre otras
muchas herramientas, Weblogs y Wikis corporativos, Videoconferencia y el Correo electrónico.
Esto último muestra indirectamente las posibilidades que pone a disposición la tecnología -
sobre todo en lo referente a manejo de información y comunicaciones como muy bien plantea Manuel
Castells (2004) - para cambiar la forma en que se gestiona una organización, con todas las
implicancias que ello tiene. no sólo sobre aspectos de administración general, sino sobre lo que es la
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capacidad productiva y las posibilidades de mejorar los cales de comercialización. De esta manera
se reafirma la importancia de incluir la tecnología como una de las dimensiones de soporte cuando
no de desarrollo de procesos de cambio innovadores en las prácticas de administración de recursos
humanos y financieros, las operaciones de producción de bienes o de prestación de servicios y
también relacionamiento con los clientes en sus más variados modelos.
Finalmente, también hay aspectos éticos que hacen a los procesos de transformación. En
definitiva, tiene que ver con aquellas cuestiones que nos permiten separar lo que está bien de lo que
está mal. Después de todo, siguen valiendo algunos principios básicos del confusionismo, que en lo
esencial plantean que "gobernar es ser integro y justo". Si utilizamos todo el arsenal de herramientas
para transformar las estructuras y los procesos sin preocuparnos de los valores y virtudes esenciales
del comportamiento humano en la sociedad, posiblemente se perderá más de los que se conquistará.
Si sólo planteamos utilizar la tecnología como factor de transformación sin tener claro qué futuro
deseamos construir, posiblemente no iremos a ninguna parte, mejor que en la que actualmente
estamos. Por ello es que se entiende que importa tanto la vertiente axiológica del estudio del estatus
quo imperante y de las posibilidades de encarar transformaciones que nos permitan construir un
mundo mejor, todo lo cual se recoge en el enfoque de esta investigación.
Carlos Petrella cpetrell@ucu.edu.uy petrella@fing.edu.uy
Docente de grado y postgrado de la Facultad de Ingeniería y Tecnologías de la UCU y de la
Facultad de Ingeniería de la UdelaR.
Ingeniero de Sistemas, Master en educación y en Administración de Negocios y DEA.
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