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Derecho Administrativo
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Apuntes de derecho administrativo
Agregado: 26 de MARZO de 2007 (Por vanina) | Palabras: 2791 | Votar |
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Autor: Marcela (marcelam31@hotmail.com)
DERECHO ADMINISTRATIVO
- CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
v El Dr. Manuel M. Díez explica que el Derecho Administativo es la rama del Derecho que estudia el complejo de principios y normas de Derecho Público interno que regulan la organización, la actividad de la Administración Pública y su control.-
v Teoría Francesa: El derecho francés, fuente directa de nuestro derecho administrativo, seguido en nuestra doctrina por el Dr. Rafael Bielsa (p.), la cual a la luz del análisis se presenta como intermedia, ya que el Derecho Administrativo es el conjunto de normas jurídicas y principios del Derecho Público de aplicación concreta a la institución y funcionamiento de los servicios públicos y al contralos jurisdiccional de la Administración Pública.-
- CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
- JUS NOVUM ("derecho nuevo"): Se trata de un derecho nuevo, formación reciente y científica.-
- MUTABLE: Continúa en transformación porque sigue siempre al interés público. Además, no es creado únicamente por el legislador, sino que es complementado con el ejercicio regular de la Administración Pública.-
- ESTÁ EN FORMACIóN: el estado asume diariamente nuevas funciones con el fin de orientarse hacia el bien común.-
- FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Es fuente toda norma jurídica donde el Derecho Administrativo se manifiesta plenamente.
Son fuentes del Derecho Administrativo:
a) Constitución Nacional: Al estudiar el Derecho Constitucional, hemos visto que el Art. 31 de la Carta Magna expresa su supremacía. Pero además, el juego entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo es tan importante que se puede afirmar que gran número de las disposiciones que forman parte de esta materia se encuentran en la Constitución Nacional.-
Normas particularmente esenciales de la Carta Magna:
§ Art. 14 Derechos Civiles
§ Art. 16 Igualdad Civil e Impositiva
§ Art. 17 Expropiación
§ Art. 28 Principios, garantías y derechos reconocidos no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio
Además, en la parte orgánica, se encuentra organizada básicamente la estructura y organización del Poder Ejecutivo, que es quien ejerce con una calidad eminentemente administrativa las funciones del poder.-
b) Ley: Todo acto que dictamine el Poder Legislativo u órgano Legislativo, conforme a la C. N., que contengan una regla general de derecho (ley formal del Congreso).-
c) Decretos: Son aquellos actos unilaterales de declaración de voluntad que dicta el Poder Ejecutivo. Estos actos pueden ser reglamentarios, no reglamentarios, o de necesidad y urgencia.-
Los reglamentarios tienen un contenido general, por eso son REGLAMENTOS.-
Los no reglamentarios presentan un contenido individual y concreto, estos son los denominados ACTOS ADMINISTRATIVOS.-
Los decretos de necesidad y urgencia son aquellos que emanan del Art. 99 Inc. 3 de la C.N. dictados en ocasiones excepcionales que impidan el curso ordinario constitucional para la sanción de las leyes, dictada con ACUERDO GENERAL DE MINISTROS con más la refrenda del Jefe de Gabinete.-
d) La costumbre es la fuente no escrita que no resulta de una expresa manifestación de voluntad, sino que surge de un comportamiento constante y uniforme practicado con la convicción de que responde a una obligación jurídica.-
Conforme al Art. 17 del Código Civil no pueden crear derechos salvo cuando las leyes se refieran a ellas o en situaciones no regladas legalmente.-
e) La jurisprudencia considerada como el conjunto de fallos emanados de los órganos del Estado cuya función es JURISDICCIONAL, siempre que presenten características análogas.-
f) Los dictámenes del Procurador del Tesoro: En el ámbito Nacional, la Administración Central y la Descentralizada la Procuración del Tesoro despempeña el asesoramiento jurídico más importante e imprescindible en el Estado.-
El dictámen in sem no es un acto administrativo, es un acto interno dela Administración por no producir efectos jurídicos directos sobre los particulares, y que no son impugnables por recursos.-
- CONCEPTOS BÁSICOS
Para un correcto entendimiento del Derecho Administrativo, es menéster referirse primero a algunos conceptos básicos de Derecho Civil, de Derecho Constitucional y de Teoría del Estado.-
o EL ESTADO: Según Aristóteles, el Estado.constituye una asociación política natural y necesaria, cuya esencia radica en la propia naturaleza humana. Pero lo que distingue al Estado, es su autosuficiencia, ya que se halla integrado de tal forma que no precisa ni depende de otra comunidad para la realización de sus fines. Santo Tomás agrega que el Estado es una institución necesaria y fundamental que deriva de la naturaleza social del hombre, cuyo fin es establecer el buen orden en la vida y sin relegar el fin sobrenatural del hombre ni sus condiciones morales, considera que la persona humana no puede alcanzar la perfección sino supedita a los medios y fines de la comunidad estatal.
Recordemos los elementos del Estado que son: Territorio, Población y Poder, pero algunos autores indican un cuarto elemento que es la Soberanía.-
o PERSONALIDAD JURíDICA: Si el Estado como persona jurídica constituye una realidad sociológica, es forzoso que el orden positivo le reconozca una PERSONALIDAD JURíDICA que le permita actuar en el mundo del derecho, como sujeto, es decir siendo titular de derechos y obligaciones, tanto hacia los administrados como hacia los entes que de él dependen.
Hans Kelsen explica que considera a la persona como la expresión unitaria de un determinado orden normativo, y que el Estado es la totalidad del convertido en sujeto, es decir que es la personificación del orden jurídico total.-
El reconocimiento de una personalidad jurídica del Estado tiene carácter público y constitucional. Es una personalidad de carácter constitucional porque el Estado Federal, es creación derivada de la decisión de las provincias, que lo personificaron dotandolo de funciones y potestades a través de la Constitución Nacional de 1853/60.-
Es una persona de carácter público porque el Estado no se halla en un pie de igualdad con los administrados, con los habitantes. El Estado tiene ciertas potestades que le permiten, a través del ordenamiento jurídico, cumplir con su fin primordial, que es el bien común. Estas normas jurídicas tienen el carácter de subordinar, es decir, que el Estado está facultado para imponer reglas de convivencia y de crecimiento armónico de la sociedad.
Ahora conviene aclarar que el reconocer una personalidad jurídica no obsta a la actuación indistinta del Estado en el campo del Derecho Privado o del Derecho Público. El Estado, pese a tener una personalidad jurídica pública puede actuar en el campo del Derecho Privado sin dejar de lado su característica de ser un sujeto de Derecho Público como reza el Art. 33 Inc. 1 del Código Civil.-
- LA ADMINISTRACIóN PúBLICA
De origen en la época de Napoleón, es el conjunto de órganos que posee el Estado con el objeto alcanzar el bien común, conforme a los regimenes jurídicos del Derecho Público. Algunos autores refieren de ésta como toda o la mayor parte de las actividades que realiza el Poder Ejecutivo.-
Es el conjunto de funciones que posee el Estado para el cumplimiento de sus fines (Bien Común), organizadas de una manera específicamente prescripta por las normas constitucionales y administrativas.-
Es importante tener en cuenta que el Poder, como elemento del Estado, es uno solo y siempre reside en él. Cuando hablamos de "funciones del Estado" no estamos hablando de "Poder", ya que el Estado goza de ésta es la característica que le permite enfocarse al bienestar general de su población aplicando el Derecho vigente.-
Entonces, cuando nos referimos a las funciones del Estado, debemos ir en busca de la Constitución Nacional para verificar cuales son.-
La Carta Magna, en su parte orgánica nos especifica tres funciones. El estudio de este aspecto es investigado por "las funciones del Estado y la Teoría de la Separación de Poderes".-
La separación de poderes tuvo su origen en la obra de Montesquieu denominada "El espíritu de las leyes", redactada en el año 1748. Esta teoría constituye un alegato contra la concentración del poder y la defensa de los derechos individuales, aunqoe su fundamental orientación es la de escindir los órganos ejecutivos y legislativos.-
El Estado presenta dos tipos de funciones. Por un lado, la "función gubernamental" y por el otro las llamadas "funciones del Estado".-
Las funciones del Estado son tres:
Función Administrativa - Función Legislativa - Función Jurisdiccional
Todas ellas orientadas a la realización del bien común.-
FUNCIóN ADMINISTRATIVA: Es la actividad práctica que el Estado desarrolla para satisfacer de modo inmediato los intereses públicos que asume como propios.-
Según el Dr. Manuel María Díez, en principio, se trata de la actividad realizada por el Poder Ejecutivo y los órganos que dependen de éste.-
FUNCIóN JURISDICCIONAL: Es la actividad estatal que decide las controversias con fuerza de verdad legal.-
De origen en la organización colonial española con la Hacienda Real, donde los intendentes tenían jurisdicción exclusiva con una apelación ante un Tribunal de Apelaciones con sede en Buenos Aires.-
Las bases constitucionales han receptado estos caracteres de separar las funciones, donde el Presidente de la República no pueda intervenir en causas cuyo conocimiento compete al Poder Judicial.-
FUNCIóN LEGISLATIVA: Es la actividad estatal que tiene por objeto la creación de normas jurídicas generales y abstractas. En ocasiones realiza funciones administrativas y en otros casos judiciales, como por ejemplo el juicio político.-
La Ciencia de la Administración es la que estudia todo este complejo sistema mencionado. La Ciencia de la Administración se define como el conjunto de principios generales que regulan la organización y actividad de la Administración. Se trata de un conocimiento no jurídico, es decir, prescindiendo de las normas jurídicas del Derecho Público interno.-
Se preocupa de que la actividad administrativa sea eficaz, y deberá formular los medios más idóneos para lograr ese fin.-
- LíMITES A LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIóN
La Administración debe desarrollar su actividad, y aún cuando sea discrecional manteniéndose dentro del ordenamiento jurídico, pero deben reconocerse límites.-
Habrá límites jurídicos establecidos por la ley, pero a veces esta resulta insuficiente para fijar la conformidad y congruencia de la actividad administrativa respecto del intereés público a satisfacer.-
La actividad administrativa puede ser, entonces, REGLADA o DISCRECIONAL. Será actividad reglada cuando debe sujetarse a los textos legales que la delimitan.-
Si el legislador pudiese preveer todas las variaciones del interés público resultaría ideal.-
En algunos casos, pueden presentarse supuestos donde haya que responder a exigencias mutables en espacio y tiempo, y que la Administración desarrolle, a la par de la actividad reglada, una actividad discrecional que no dependa de normas jurídicas concretas y preexistentes.-
La Administración deberá resolver esa "laguna" de normas. En dichos casos, habrá que apreciar la EFICACIA, CONVENIENCIA y OPORTUNIDAD del contenido del acto. Entonces, a veces existe una apreciación legal de la oportunidad del acto (actividad reglada), y en otros casos, será la correspondencia entre el objeto del acto y las circunstancias del hecho.-
Sin embargo, en un Estado de Derecho no se puede librar la discrecionalidad sin limitarla, por eso, esta es una de las razones por la que los actos administrativos siempre son revisables en sede judicial. Ello con motivo fundado de que si se excediese nos encontraremos frente a un acto administrativo ilícito.-
Los límites a la discrecionalidad son:
v RAZONABILIDAD: Conforme lo mencionado en el Art. 28 de la Constitución Nacional no pueden afectarse derechos subjetivos, en cuyo caso el acto administrativo será irrazonable.-
v DESVIACIóN DEL PODER: Debe respetarse el fin de la norma jurídica. La decisión será ilegítima cuando el funcionario actúe con dolo malicioso, favoritismo o contrario a lo administrativo.-
v BUENA FE: Si se utilizan artimañas, sean por acción o por omisión, o utilice el silencio para inducir a error o engaño a un particular desarrollará una conducta incompatible con el ejercicio de la función administrativa e ilegítima.-
REVISIóN ADMINISTRATIVA DE LA ACTIVIDAD DISCRECIONAL
Cuando el acto sea de la Administración Central, el superior jerárquico puede controlarlo totalmente, sea discrecional o reglada, en virtud de su calidad jerárquica. Allí analizará la legalidad, la oportunidad y la conveniencia.-
Si el acto emanara de un Ente Autárquico, éste también podrá controlarlo en su legitimidad. En cuanto a su conveniencia y oportunidad, lo controlará el ente central en los supuestos en que se halle expresamente autorizado por la norma.-
REVISIóN JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
El juez puede controlar la legitimidad, la forma y el fin del acto. Pero lo que no puede apreciar es la oportunidad y conveniencia, ya que ésta sólo puede ser considerada por la Administración, porque es competencia de la misma.-
La ley 19549 de Procedimientos Administrativos Nacionales no distingue entre actos reglados y discrecionales, tan solo exige para todos los actos que sean motivados.-
Es necesario aclarar los conceptos de legitimidad y legalidad del acto administrativo. Por legitimidad se entiende la calidad de lo que resulta oportuno, y es oportuno lo que conviene. En cambio, legalidad está aludiendo a una cualidad legal, que es lo reglado por la ley.-
- ORGANIZACIóN ADMINISTRATIVA
Uno de los elementos del ordenamiento jurídico es la ORGANIZACIóN. Organizar es ordenar los elementos necesarios para perseguir determinados objetivos o fines, y para asegurar una adecuada integración y coordinación de las actividades de acuerdo a las reglas de la división del trabajo.-
PRINCIPIOS JURíDICOS DE LA ORGANIZACIóN ADMINISTRATIVA
ü COMPETENCIA: Al existir una pluralidad de órganos, se requiere necesariamente distribuir las funciones y la titularidad de las mismas para la consecución del interés público. Se fundamenta en la teoría de la división del trabajo y en delimitar la actuación de cada ente público garantizando los derechos de los administrados.-
Cada ente tiene el derecho y el deber de efectuar determinadas funciones, apareciendo aquí el concepto de COMPETENCIA, para delimitar la titularidad de parte de las funciones que correspondan.
El principio general es que la competencia es IMPRORROGABLE, excepto que exista DELEGACIóN o SUSTITUCIóN EXPRESA.-
Toda competencia presupone una autorización y un límite.-
La competencia presenta los siguientes caracteres jurídicos:
a) Orden Público
b) No puede modificarse por acuerdo de partes
c) La urgencia no excusa la incompetencia
d) Puede ser declarada de oficio por el Juez
RELACIóN ENTRE CAPACIDAD y COMPETENCIA: Las personas físicas y jurídicas privadas tienen capacidad, regulada por el derecho privado. La capacidad es la aptitud para ser titular de derechos y obligaciones, es decir, la aptitud para ser partes en las relaciones jurídicas.-
Determinar la capacidad o competencia es determinar en que condiciones podrán jurídicamente las personas u órganos realizar una declaración de voluntad jurídicamente relevante.-
Si mencionamos la "Incapacidad" estamos aludiendo a una protección a las personas en si mismas, pero cuando nos referimos a "incompetencia" lo que estamos haciendo es proteger a los particulares del abuso del poder.-
En el campo del Derecho Privado, la regla general es la capacidad, conforme al Art. 52 del Código Civil. En el Derecho Público se supone una norma jurídica que la avale, es decir que se requiere una norma que declare la competencia específicamente del órgano.-
Además, el la competencia es obligatoria (es una carga), y la capacidad es facultativa en el momento de materializar las voluntades.-
La competencia se puede clasificar en :
JERÁRQUICA: Derivado del grado, es decir "el de arriba manda al de abajo"
OBJETIVA: Aquello que se encuentre reglado o normado, con más aquello que se encuentre dentro de lo razonable.-
TERRITORIAL: Según el asiento geográfico.-
TEMPORAL: Según el momento determinado en sus funciones.-
Existen dos excepciones a la improrrogabilidad de la Competencia, cuando resulta expresa y en ocasión de AVOCACIóN y DELEGACIóN.-
La avocación ocurre cuando el superior jerárquico puede ejercer una competencia atribuida al inferior. Su fundamento radica en la potestad jerárquica. Su fuente normativa es la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19549 en el Art. 3, que expresa la posibilidad de avocar salvo norma expresa en contrario.-
La delegación procede cuando el superior jerárquico encarga la resolución de un asunto que le compete para que la efectúe el inferior aumentando las atribuciones de éste.
Según la C.S.J.N. es "hacer pasar el ejercicio de un poder de que está investida una autoridad a otra o a persona determinada descargándola sobre ella". Según Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19549 la delegación debe estar expresamente autorizada.-
Es importante aclarar que en caso de INCOMPETENCIA las declaraciones de voluntad dictadas por el órgano son NULAS y carecen de efecto alguno.-
ü JERARQUíA: Toda organización supone una distribución dque versa sobre las relaciones de subordinación y supremacía en virtud de obtener una unidad sobre los órganos que descompone.-
Los órganos superiores poseen un poder jerárquico para dirigir, ordenar e inspeccionar la conducta de los órganos inferiores, siempre ajustándose al derecho y a la razonabilidad.-
Resulta importante mencionar que entre la Administación Central y los Entes Descentralizados no hay una relación de jerarquía sino una relación de control administrativo.-
Son ejemplos de facultades jerárquicas: avocar, delegar, controlar.-
Sin embargo, existen excepciones a la jerarquía. Hay casos en donde los órganos de la Administración Pública dada la calidad de su posición se hallan exentas de subordinación jerárquica. Es el caso del Presidente de la Nación.-
ü TEORíA DEL óRGANO: El Estado como persona jurídica para poder actuar de una persona distinta de sus miembros, recurre a esta teoría. La palabra órgano deriva del idioma griego y su significado es herramienta. El ordenamiento jurídico le brinda esta solución al Estado para que pueda actuar. Por ende, hay que distinguir las clases de órganos:
óRGANO DEL ESTADO: Son los funcionarios que en ejercicio de la competencia otorgada por la Constitución Nacional, individual o colectivamente, están habilitados para actuar directamente como el Estado mismo.-
óRGANO PERSONA: Es la persona física que realiza la actividad que le compete al órgano del Estado.-
óRGANO INSTITUCIONAL: Es aquel que representa la competencia que tiene el órgano. Es importante aclarar que éstos no poseen personalidad jurídica propia, sino que ejercen la personalidad jurídica del Estado. En cambio, los entes autárquicos si poseen su propia personalidad jurídica.-
- CENTRALIZACIóN y DESCENTRALIZACIóN
Cuando el Estado actúa como sujeto de derecho, y realiza la función administrativa, puede realizarla en forma centralizada o descentralizada. Se trata de principios organizativos de la persona jurídica pública estatal.-
La centralización, la descentralización y la desconcetración se fundamentan en el impedimento de que un órgano pueda tomar por si todas las decisiones que requiera la comunidad estatal.-
Llevando a la práctica el fin del Estado (bien público) puede ser que actúe en forma centralizada, donde las facultades en virtud de la toma de decisiones la poseen los órganos superiores de la Administración. Serán los órganos administrativos centralizados quienes tengan la misión de realizar el interés común.-
La descentralización expresa la idea de entes que poseen personalidad jurídica propia y facultades de decisión. Existe una distribución de la competencia a un ente con una personalidad jurídica diferente de la que posee el Estado. Estas características le confieren una libertad de acción, poder de iniciativa y de decisión.-
En cambio, en la desconcentración, se observa que conforme a una norma jurídica (ley) se transfiere la competencia, en parte, a órganos que forman parte del mismo ente. Pero aquí, no existe una personalidad jurídica propia, sino que se utiliza la propia del Estado.-
Su fin práctico es evitar la ineficacia y agilizar la actividad administrativa. Estos órganos desconcetrados pueden ser creados por diferentes formas, a saber: Leyes ordinarias, disposiciones del órgano ejecutivo (en delegación del órgano legislativo) y por normas administrativas.-
- ENTES AUTÁRQUICOS
El término autárquico posee dos significados. El primero de ellos alude a la condición de un sujeto capaz de bastars a si mismo. El segundo significado del vocablo alude a la posición de una entidad a la cual se le atribuye la facultad de autogobernarse, de aministrar sus propios intereses.-
En definitiva, entendemos por autarquía aquella entidad que tiene competencia para autoadministrarse de acuerdo con normas dictadas por otra entidad, que conserva sobre ella potestades de contralos y vigilancia.-
CONDICIONES JURíDICAS y ELEMENTOS DE LA ENTIDAD AUTÁRQUICA
El Código Civil prescribe en el Art. 33 que la entidad autárquica es una persona jurídica de derecho público, pero que además, posee la característica de ser estatal. Este carácter deriva del análisis de su régimen jurídico, es decir, de las normas que regulan tanto su organización como desenvolvimiento en la actividad administrativa.-
Elementos de las Entidades Autárquicas:
- Personalidad Jurídica propia.-
- Autonomía financiera, con patrimonio estatal de afectación a fines determinados.-
- Cumplimiento de una finalidad específicamente estatal. Entendemos por estas actividades cualesquiera que no sean comerciales o industriales.-
CLASES DE ENTIDADES AUTÁRQUICAS
Si la actuación de una entidad autárquica se limita a una circunscripción geográfica delimitada y la entidad dispone de una competencia general de carácter local, se configura la ENTIDAD AUTÁRQUICA TERRITORIAL. Ej: Municipios
Si por el contrario, y aún cuando fuese creada para un ámbito territorial determinado, esta cumple un fin específico determinado o un servicio público estamos frente a una ENTIDAD AUTÁRQUICA INSTITUCIONAL
óRGANO COMPETENTE PARA CREAR ENTES AUTÁRQUICOS
Podemos hablar de tres momentos en cuanto a quien tiene competencia para crearlas.-
El primer momento, es desde la sanción de la Constitución Nacional (1853/60) donde se consideraba competente para crearlas al Poder Legislativo.-
Un segundo momento, desde la reforma de la Constitución Nacional en 1994, cuando comienzan a ser creadas por el Poder Ejecutivo y por el Poder Legislativo, en virtud del Art. 99 Inc. 1 de la C.N., dentro de las facultades del Poder Ejecutivo, su función es la "administración general del país", y por el poder Legislativo conforme al Art. 75 Inc. 18 C.N. donde una de sus funciones exclusivas es "fijar el presupuesto" entendiendo que si existen partidas asignadas, a pesar de no haber ley, lo está creando. Además, el Art. 75 Inc. 20 C.N. lo faculta a "crear y suprimir empleos".-
Desde Marzo del 2002, en definitiva, vuelven a ser creadas por el Poder Legislativo, creando estas entidades cuando se las incluya dentro del marco de la ley de presupuesto.-
Según el Dr. Juan Carlos Cassagne las entidades autárquicas constituyen una especie de entidades descentralizadas, con lo cual pueden ser creadas tanto por medio de una ley formal como por un decreto, siempre que no nos encontremos en las atribuciones exclusivas al Poder Legislativo conforme reza nuestra Carta Magna.-
Ejemplos de Entidades Autárquicas: U.B.A., Banco Central de la República Argentina, Registro Nacional de las Personas, Dirección Nacional de Vialidad.-
- EL ACTO ADMINISTRATIVO
La declaración del voluntad de la Administración se materializa mediante lo normado por la Ley 19549 de Procedimientos Administrativos Nacionales denominado "acto administrativo".-
Qué es un acto administrativo? El acto administrativo es una declaración de voluntad destinada a producir efectos jurídicos directos e inmediatos. Si afectan derechos subjetivos, los administrados tienen medios previstos tendientes a procurar, en sede administrativa, su revisión.-
También existe otras formas de manifestación de la Administración, que son los llamados "hechos administrativos". Se entiende por estos el comportamiento material u operación técnica de la Administración. Es la ejecución material del acto administrativo cuando la actividad no se agote en la formulación. Se realizan con el objeto de obtener un determinado resultado.-
La actividad de la administración se puede verificar también de la siguiente manera:
ACTIVIDAD INTERORGÁNICA: Es aquella que vincula a dos o más órganos de una misma especie pública o estatal.-
Se trata de una actividad jurídica donde los efectos jurídicos se traducen dentro de los órganos mismos de una misma persona pública estatal, por ende se excluyen los actos administrativos.-
ACTIVIDAD INTERADMINISTRATIVA: Es aquella que vincula a dos o más personas públicas estatales. Aquí siempre estamos vinculando a dos sujetos de derecho.-
CLASIFICACIóN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Los Actos Administrativos se pueden clasificar:
ü Según quien dicta el acto: Puede ser una DECISIóN (si es unipersonal) o una DELIBERACIóN (cuando resulta de un ente colegiado, integrado por dos o más personas)
ü Según la naturaleza de la decisión: Puede ser un ACTO DEFINITIVO (si el expediente administrativo culmina sus pasos, y se resuelve la cuestión de fondo) o puede ser un ACTO INTERLOCUTORIO (cuando no resuelven el fondo, sino que el procedimiento continúa)
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La validez de los actos administrativos está relacionada con la presencia de los requisitos del Art. 7 de la ley 19549 para su formación y existencia.
- Debe ser dictado por autoridad competente.-
- Sustentarse en el hecho y antecedentes que le sirvan de causa, y en el derecho aplicable.-
- Debe tener un objeto cierto, físicamente y jurídicamente posible. Debe decidir sobre todas las cuestiones formuladas, pudiendo haber otras no propuestas previa audiencia con el interesado.-
- Debe cumplirse con la finalidad que resulten de las normas que otorgan las facultades del órgano emisor.-
- Motivado expresamente con las razones que llevan a emitir el acto.
No es lo mismo referirse a la causa del acto que a la motivación del acto. El motivo es la razón particular que tuvo en cuenta el órgano administrativo para dictar el acto. En cambio, la causa es el antecedente o circunstancia de hecho o de derecho que llevan, en cada caso, a dictar el acto.-
El Art. 8 de la Ley 19549 expresa los requerimientos respecto de las formalidades que debe llevar el acto. La administración se manifestará expresamente y por escrito, indicando fecha y lugar con más la firma de la autoridad que lo emite. Por excepción, podrá ser diferente, en caso de que sea oral cuando las circunstancias lo exijan. Por ejemplo, la policía.-
Deberán ser por escrito necesariamente: los decretos y resoluciones del poder Ejecutivo; las declaraciones emanadas de órganos colegiados; actos que requieran notificación formal.-
Pueden ser verbales: órdenes del superior jerárquico al inferior.-
EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO: LA PUBLICIDAD
El acto administrativo requiere publicación para comenzar a producir efectos, porque la misma presupone la posibilidad de conocimiento que deben tener los administrados, conforme al principio "la ley se presume conocida..."
La publicidad se realiza por medio de las notificiaciones. Los actos que deben notificarse son aquellos que resuelven incidentes, emplazamientos, vistas o traslados.-
Por consiguiente su EFICACIA dependerá del alcance del acto administrativo. El acto administrativo puede tener alcance general o particular. En el caso de que posea alcance particular debe ser notificado al interesado para que se perfeccionen sus efectos. Si fuese de alcance general, se requiere la publicación en el boletín oficial de la jurisdicción local.-
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO:
Los actos administrativos tienen los siguientes caracteres:
Ø LEGITIMIDAD: Todo acto administrativo que sea perfecto y eficaz se presume legítimo, es decir, que es creado conforme al ordenamiento jurídico.-
Ø EJECUTORIEDAD: Es la posibilidad de la administración de ejecutar el acto administrativo. La ley 19549 autoriza a la Administración a poner en práctica los actos administrativos por sus propios medios, salvo que la ley o la naturaleza exijan una intervención judicial.-
Ø EJECUTIVIDAD: Se refiere a la eficacia o exigibilidad. Requiere de la publicidad para ser exigible. Si se ejecuta igual, recaeremos en las vías de hecho administativas.-
Ø RETROACTIVIDAD: Puede tener esos efectos mientras tanto no se afecten derechos adquiridos, siempre y cuando se dicte en sustitución de otro revocado o favorezca al administrado.-
NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Para entender la nulidad debemos pensar en aquellas sanciones que privan de sus efectos normales a los actos en general, refiriéndonos en este caso a los actos administrativos.-
La ley 19549 refiere respectode actos nulos, actos anulables y las vías de hecho.-
Los ACTOS NULOS son aquellos que padecen una nulidad absoluta e insaNble, es decir, que presentan vicios graves en sus requisitos propios.-
Los actos anulables son aquellos que presentan una irregularidad leve o subsanable.-
Las vías de hecho son las previstas en el Art. 9 de la ley 19549, que consisten en los operaciones materiales que impliquen menoscabos a los derechos o garantías constitucionales, o la puesta en práctica de un acto cuando su revisión se encuentre pendiente, o que si está resuelto, no se halla notificado previamente. Están desprovistas de sustento jurídico, pero incluyen decisiones administrativas, se requieren tres circunstancias para verificar su invalidez: a) un funcionario público, b) su accionar material, y c) la violación del ordenamiento jurídico en dicho accionar.-
La nulidad absoluta sólo puede ser declarada nulas de oficio, salvo que presenten una ilegalidad manifiesta. Esto surge por el principio de legitimidad de la que goza el acto.-
Los actos nulos no pueden sanearse, alvo cuando la voluntad de la Administración resultase excluida por un error esencial, cuando exista dolo simulación absoluta o violencia sobre el agente.-
En cambio, los actos anulables se pueden anular en sede judicial cuando se hubiese incurrida en una irregularidad, omisión o vicio que no llegue a impedir la presencia y existencia de sus elementos esenciales.-
IMPUGNACIóN POR VíA JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS y REGLAMENTOS.-
Los actos administrativos de alcance particular:
Siempre y cuando el acto sea definitivo y se hayan agotado las instancias administrativas; cuando pese a no decidir sobre el fondo, se impide totalmente la tramitación del reclamo interpuesto; cuando se incurre en vías de hecho administrativas.-
En los actos adminisrtativos de alcance general:
Siempre y cuando: un interesado a quien afecte o pueda afectar sus derechos sujetivos haya formulado reclamo y la respuesta sea adversa o exista silencio cuando se requiera un pronunciamiento concreto; o cuando la autoridad le haya dado aplicación mediante actos definitivos, y contra éstos se agote la vía administrativa.-
DESDE CUANDO SE PUEDE RECLAMAR: Para el Estado (Administración Pública en general) o Entes Autárquicos: tiene 90 días hábiles administrativos (días hábiles)
Actos Administrativos de alcance particular: desde la notificación
Actos Administrativos de alcance general: desde el reclamo resuelto en denegatoria
Vías de Hecho Administrativas: Desde que fue conocido por el afectado.
Si existiese alguna norma que expresamente exija la interposición de un recurso, el plazo será de 30 días hábiles administrativos.-
Si el reclamo fuese del Estado contra los Entes Autárquicos: no hay plazos.-
QUÉ ES LO QUE DEBE AFECTARSE PARA RECLAMAR?
Deben afectarse lo que se denominan DERECHOS SUBJETIVOS, que consisten en la facultad exclusiva de un particular de exigir de la Administración una acción u omisión concreta, protegida por medio de los recursos administrativos y por las acciones judiciales, para el caso en que exista un incumplimiento.
INTERÉS LEGíTIMO: Es el interés individual directamente vinculado al interés público y protegido por el ordenamiento jurídico a través de su tutela.-
INTERÉS SIMPLE: Es el que corresponde a todo particular para que la ley sea cumplida. Es decir, que es el interés de toda una comunidad.-
INTERÉS DIFUSO: Es el que no pertenece a una exclusividad de personas, sino a todos los que conviven en un medio determinado. Básicamente, son aquellos que están referidos al Medio Ambiente y los Derechos del Consumidor.-
RECLAMO PREVIO ANTE LA ADMINISTRACIóN
Según prescribe el Art. 30 de la ley 19549 el Estado Nacional no puede ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo (para sendos casos de alcance particular y de alcance general) dirigido al Ministerio o al Comando en Jefe que corresponda.-
Según el Art. 32, tenemos excepciones a este principio general:
1) Un acto dictado de oficio que pudiese ser ejecutado;
2) antes de que el Poder Ejecutvo dictase un acto de oficio, el administrado se hubiese presentado expresando su pretensión en sentido contrario;
3) se demando a un ente descentralizado, sociedad del Estado, Empresa del Estado, u otro de las mismas características que posean facultades de estar en juicio.-
DEMANDAS CONTRA EL ESTADO. LEY 3952
Los Tribunales Federales conocerán en las acciones civiles contra la Nación como Persona Jurídica de Derecho Público. Pero no podrán darle curso si las partes no acreditasen la reclamación previa administrativa y su correspondiente denegación o silencio.-
- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CONCEPTO Es una serie de actos heterogéneos emanados de la Administración, o de la Administración y del particular, dirigidos a la producción de un acto administrativo adecuado al ordenamiento jurídico, o también a la efectividad de ese mismo acto.-
PRINCIPIOS QUE RIGEN AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DEBIDO PROCESO: Aplicación de la garantía constitucional de la inviolabilidad de la defensa en juicio.
OFICIALIDAD: Incumbe a la Autoridad Administrativa dirigir el procedimiento y ordenar la práctica de cuanto crea conveniente.-
INFORMALIDAD PARA EL ADMINISTRADO: La carencia de formalidades es sólo para el Administrado, porque la Administración siempre debe utilizar las formalidades en sus actos.-
RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Los recursos administrativos son una pretensión deducida ante un órgano administrativo por quien se encuentra legimiado para ella, para obtener de dicho órgano la revocación de un acto administrativo o su modificación.-
Enumeración breve de los Recursos Administativos de la Ley 19549:
- RECURSO DE RECONSIDERACIóN: Para que la autoridad revoque la decisión tomada por ella y la deje sin efecto. Se interpone ante quien la dictó para su revisión. Los actos que dictó deben haber sido definitivos. IMPORTANTE: este recurso es optativo para el administrado ya que puede interponer cualquiera de los restantes.-
- RECURSO JERÁRQUICO: Se interpone ante la Administración Centralizada u órganos estatales que dictaron el acto para que éste de oficio lo eleve al superior para su revisión. Se interpone ante actos administrativos definitivos.-
- RECURSO DE ALZADA: Se interpone ante actos administrativos definitivos emanados de entes descentralizados y autárquicos, incluyendo universidades nacionales. IMPORTANTE: La ley 24521 llamada "Ley Federal de Educación" no lo admite.-
- RECURSO DE REVISIóN: Debe darse ante actos administrativos que causen estado, y se halla agotado la vía administrativa o se prescribieron los plazos para interponer otros recursos. Los actos que se atacan por medio del presente son los que hubiesen omitido decidir sobre lo peticionadoo cuando hubiese un error en el acto, siempre ante el órgano ejecutivo.-
- RECURSO DE QUEJA: Se interpone ante defectos de tramitación e incumplimiento de los plazos ajenos a los trámites de un recurso. Se interpone directamente ante el superior jerárquico.-
Lo importante de este recurso es que no suspende la tramitación. Este efecto se denomina "devolutivo" (es decir que el recurso se resuelve al final del trámite, sin suspenderlo), y la resolución sobre este es irrecurrible, es decir que se agotaron las instancias administrativas y no hay más recurso administrativo. Se puede verificar judicialmente.-
• RECURSO DE ACLARATORIA: Se interpone en aquellos casos donde la parte dispositiva de la resolución se contradice con los motivos.-
- CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
El Estado puede satisfacer el interés general directamente por si mismo, o indirectamente.-
DIRECTAMENTE cuando lo realiza por si mismo. Ej. Cuando el órg. Administrativo construye un camino y lo libra al uso público, con o sin peaje.-
INDIRECTAMENTE también lo realiza, pero a través de los particulares con los cuales se vincula a través de un contrato.-
QUÉ ES UN CONTRATO? Existe un contrato cuando varias personas se ponen de acuerdo sobre una declaración de voluntad común, destinada a reglar sus derechos (conf. Art. 1137 Código Civil).-
Ahora bien este concepto que surge del Código Civil es el concepto destinado a reglar derechos entre particulares.-
Cuando el Estado es parte, además, existen una serie cualidades que rodean al contrato, en virtud de la soberanía como cualidad del Poder, es decir derivan de su "Poder de Imperium". Estas cualidades se denominan "Prerrogativas" o "Régimen Exorbitante", y le facilitan al Estado su actuación para cumplir con sus fines.-
En cuyo caso, siempre posicionándonos en el Estado, los contratos que celebra el Estado, pueden ser
1) Contratos Administrativos: estos contratos siempre son creados por la ley, es aquel donde la Administración ejerce sus prerrogativas en cuanto a la interpretacion, ejecución y extinción del mismo;
2) Contratos Civiles de la Administración Pública: que son el resto de los contratos que no poseen estas carácterísticas.-
CONCEPTO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO: Es un acuerdo de voluntades entre un órgano del Estado y un particular que genera efectos jurídicos en materia administrativa, razón por la cual, el órgano del Estado debe haber actuado en ejercicio de su función administrativa.-
Los contratos administrativos pueden ser de COLABORACIóN o contratos de ATRIBUCIóN. La diferencia radica en el establecimiento de la parte que realiza las prestacione. Ejemplos:
El contrato de obra pública (ley 13064) es un contrato de colaboración porque el particular es el encargado de realizar las prestaciones.-
El contrato de concesión es un contrato de atribución, porquer la prestación que realiza la Administración que concede a un particular el uso especial de una parte del DOMINIO PúBLICO por un tiempo determinado a cambio de un cánon. Según el Derecho Administrativo la prestación principal la realiza el Estado al ceder el uso exclusivo del dominio público.-
Ejemplos del DOMINIO PúBLICO del Estado, según reza el Art. 2340 del Código Civil: Mar Territorial, ríos, playas, calles, plazas, caminos, ruinas y yacimientos arqueológicos entre otros. Es decir, que son bienes que pertenecen al Estado, pero que pueden ser utilizados por los particulares. En cambio, los bienes del DOMINIO PRIVADO del Estado no están al alcance de los particulares, como por ejemplo un documento histórico.-
Otra clasificación es TíPICA o ATíPICA, dependiendo de su regulación en una ley particuar o no.-
RÉGIMEN EXORBITANTE o PRERROGATIVAS
Son aquellas características de las que goza el Estado para cumplir sus fines. Si éstas existiesen en el campo civil, quebraría la igualdad que debe haber entre los particulares y también la libertad contractual. Además, en el campo civil, resultarían ilícitas por contrariar el orden público.-
Las cláusulas exorbitantes pueden ser VIRTUALES o EXPRESAS. Son virtuales aquellas que corresponden a todos los contratos administrativos en virtud de su objeto.-
En cambio, son expresas aquellas incluidas especialmente en los contratosno administrativos por su objeto, pero que al estar en el contrato lo convierte en Administrativo.-
FORMACIóN y PRUEBA
El proceso de formación de la voluntad de la Administración es complejo. En algunos casos, requiere una ley previa que autorice al órgano administrativo a celebrar el contrato.-
Pero además, conforme al Art. 75 inc. 7 de la Constitución Nacional, se requiere de una autorización expresamente prevista en el Presupuesto Nacional, donde simplemente se le autoriza a realizar gastos.-
La autorización para contratar implica que determinados contratos no pueden ser concluidos por los órganos estatales, sino cuando el órgano haya sido autorizado.-
La autorización siempre debe ser LEGISLATIVA, aunque en algunos casos es suficiente la autorización del órgano administrativo competente.-
En cuanto a la decisión de contratar, intervienen dos órganos. Por un lado, el órgano deliberante, que es quien resuelve la realización del contrato.-
Y por el otro, el órgano ejecutivo, que es el habilitado para concluirlo.-
CARACTERES
• ES FORMAL
• EXISTE DESIGUALDAD DE INTERESES: Es el fundamento de las potestades y prerrogativas de la que goza la Administración, por ser prioritario el interés general diferente del interés particular del co-contratante.-
• PRODUCEN EFECTOS CON RELACIóN A TERCEROS: En el Derecho Privado, los contratos no pueden ser interpuestos a un tercero ni invocados por éstos. Por ejemplo la Concesión de Servicios Públicos.-
No deben confundirse estos contratos con los denominados "contratos interadministrativos", donde la sola existencia de dos o más entidades estatales genera al contrato la característica de CARECER DE PRERROGATIVAS EXORBITANTES.-
Dado que el fin del Estado es el bien común, no puede elegirse al azar al particular que a de ser parte, en cuya virtud, se han determinado sistemas de selección del co-contratante. Estos son:
ü LICITACIóN PúBLICA: Es el principio general. Se trata de un procedimiento administrativo del cual nace un vínculo contractual, donde a través de éste se ha determinado la oferta más ventajosa, entendiendo por ésta los aspectos económico-financieros y la calidad de la búsqueda.-
ü LICITACIóN PRIVADA: Es un procedimiento de excepción, que tiene fundamento en el número bajo de ofertantes a los cuales el Estado les permite participar.- El resto del procedimiento es igual a la licitación pública.-
ü CONTRATACION DIRECTA: Cuando la operación no supere un determinado monto.-
ELEMENTOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
Se trata de un acto administrativo bilateral, en consecuencia, los elementos son los mismos del Acto Administrativo, más el acuerdo de voluntades.-
a) SUBJETIVO: Una de partes es un órgano estatal en ejercicio de su función administrativa, y la otra una persona física o jurídica privada.-
El órgano estatal debe actuar dentro de su competencia, porque si lo hace por fuera de ella, genera automáticamente la nulidad del contrato. Por otro lado, este acto genera gastos, con lo cual requiere de una partida asignada al efecto.-
Cualquiera de los órganos del Estado (administrativo, legisltativo o jurisdiccional) poseen competencia para celebrar contratos administrativos. En el caso del órgano ejecutivo, tenemos al Presidente de la Nación, y al Jefe de Gabinete, conforme a los Arts .99 incs. 1 y 13 de la Constitución Nacional. El órgano legislativo, posee facultades conforme al Art. 75 inc. 3. Y el órgano jurisdiccional posee facutlades otorgadas por la Carta Magna para nombrar sus empleados subalternos.-
Esta competencia que poseen, implica que pueden aprobar, modificar, suspender la licitación, adjudicar la licitación e incluso rescindir la licitación.-
b) ACUERDO DE VOLUNTADES: Es la manifestación de la voluntad coincidente, y supone la capacidad y competencia tanto del contratante como del órgano estatal.-
El consentimiento del co-contratante puede resultar de la libre DISCUSIóN con la Administración o de una ADHESIóN sobre cláusulas prefijadas por el Estado.-
c) OBJETO o CONTENIDO: El objeto del contrato es la obligación que por él se constituye. La prestación puede ser de DAR, de HACE o de NO HACER, es decir, en hechos positivos o negativos.-
Requisitos del objeto: cierto, física y jurídicamente posible, determinado y lícito.-
d) CAUSA: Es la situación de hecho que ha considerado la Administración que la motiva a contratar para satisfacerla.-
e) FORMA: Se refiere a "como" debe manifestarse la voluntad o modo en que se exteriorizará.-
La ley 19549 dice que todo acto de la Administración debe ser por escrito y en idioma nacional.-
Si no hubiese sido expresamente escrito, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha expresado a través de sus fallos que no se ha exteriorizado la voluntad.-
f) FINALIDAD: Satisfacer el bien común o interés general.-
g) PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO: Cuando se considera que hay contrato y que el mismo empieza a regir para las partes?
La doctrina dice:
ü Manifestación recíproca de voluntad.-
ü Comunicación fehaciente de la notificación realizada por la Administración, conforme al Art. 11 ley 19549.—
ü Instrumentación del Contrato.-
ü Aprobación del contrato por otro órgano administrativo u órgano legislativo. Por ejemplo, el Crédito Público, se requiere una declaración del órgano, conforme al Art. 75 inc. 3.-
- SERVICIOS PúBLICOS
Según el Derecho Francés, el Derecho Administrativo es el régimen jurídico de los servicios públicos.-
Concepto: Son las instituciones de interés general colocadas bajo la alta dirección de los gobernantes están destinadas a satisfacer necesidades colectivas. Tengamos en cuenta la actividad de la Administración, pero no los órganos que a componen. Por ejemplo, un hospital; el transporte.-
El Dr. Rafael Bielsa (p) los define como la acción o prestación de carácter técnico tendiente a satisfacer necesidades colectivas esenciales.-
Es parte de la función administrativa porque las actividades están direccionadas a proveer una utilidad a los administrados, según las necesidades físicas, económicas e intelectuales de la población.-
Ejemplos: Defensa Nacional, Seguridad Interior, Poder Tributario.-
Los Servicios Públicos pueden clasificarse en:
ü PROPIOS: aquellos que son prestados directamente por el Estado o los Concesionarios.-
ü IMPROPIOS: Aquel que tiene de común con el propio la satisfacción de necesidades colectivas, pero no lo realiza el Estado ni lo concede, sino que se limita a reglamentarlo. Ejemplo de esto son las Farmacias, los Taxis.-
Es importante aclarar que el Servicio Público siempre se halla sujeto a la titularidad del Estado, y que esta es intransferible.-
Lo que si puede variar es la ejecutabilidad, que es la aptitud para realizar actos y realizar el servicio. La ejecutabilidad es delegable.-
CARACTERES DE LOS SERVICIOS PúBLICOS
- CONTINUIDAD: La prestación no puede interrumpirse ni paralizarse por ser en beneficio de los administrados.-
- REGULARIDAD: Deben prestarse en forma correcta y conforme al ordenamiento jurídico. Por eso, el Estado a los fines de asegurarlo puede ejercer sus prerrogativas exorbitantes.-
- IGUALDAD: Debe prestarse en igualdad de condiciones, sin diferenciar usuarios.-
- OBLIGATORIOS: En setnido de "deber" que pesa sobre quien tiene que prestarlo. Es consecuencia del régimen exorbitante.-
- GENERALES: Es para todos y no para determinadas personas.-
CREACIóN DEL SERVICIO PúBLICO
Es una manifestación de voluntad del Estado que declara que en lo sucesivo una necesidad de interés general debe ser satisfecha por medio del Servicio Público.-
Lo contrario es la SUPRESIóN, que ocurre cuando la manifestación de la voluntad del Estado declara que en lo sucesivo una necesidad general no debe ser satisfecha por medio de los Servicios Públicos.-
Estos actos que crean o modifican son necesariamente LEYES para poder asegurar su carácter general y obligatorio. Esto indica que el facultado para crearlos o suprimirlos es siempre el órgano Legislativo.-
NOCION DE CONCESIóN DEL SERVICIO PúBLICO
Es un contrato administrativo que crea una relación jurídica compleja porque relgamenta la organización y funcionamiento, pero también la explotación de un determinado servicio que presenta la característica de ser pública para poder así satisfacer necesidades.-
Quienes intervienen en la relación jurídica? La relación original se da entre el Estado y un particular a quien se le otorga la concesión, pero los efectos que se generen durante la ejecución reacen directamente sobre quienes no participaron sobre dicho contrato, que son los particulares.
El Servicio Público fue creado por el órgano legislativo del Estado. Si una vez creado, el mismo no es prestado por el Estado, el legislador realizará una concesión.-
La ley de Emergencia Económica 23696 fue la que autorizó a la Administración a realizar las concesiones.-
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