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Expropiación forzosa, bienes del dominio público y privado del estado y la administración pública en Uruguay.
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El Estado como asociación e institución cuenta con diversos elementos Entre ellos un territorio, un poder etático, la población y bienes. Ellos componen el patrimonio del mismo. Este debe ser utilizado en búsqueda de la idea que orienta la organización. Esto es la convivencia pacÃfica, el bien común y el interés general. Este artÃculo refiere, entonces, al régimen jurÃdico del dominio público y privado del Estado y la Administración Publica en Uruguay.
Agregado: 08 de JUNIO de 2011 (Por Prof. Dr. Rubén Flores Dapkevicius) | Palabras: 4227 | Votar | Sin Votos | Sin comentarios | Agregar Comentario
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Material educativo de Alipso relacionado con Expropiación forzosa bienes del dominio público privado del estado administración pública Uruguay
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Autor: Prof. Dr. Rubén Flores Dapkevicius (floresdapkevicius@hotmail.com)
EXPROPIACION FORZOSA , BIENES DEL DOMINIO PUBLICO Y PRIVADO DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN URUGUAY
PALABRAS CLAVES: PROCESO, PROCEDIMIENTO, AMPARO, PROPIEDAD, CONFISCACION, NACIONALIZACION, LEYES 16011, 18719, 18331, Y 18381,
PROF. DR. RUBEN FLORES DAPKEVICIUS[1]
SUMARIO
Conceptos preliminares
El dominio público. Concepto
Régimen jurídico
Origen y extinción de la dominialidad
Mutaciones dominiales
El dominio privado. Concepto
Régimen jurídico.
Conclusiones
1. CONCEPTOS PRELIMINARES
El Estado como asociación e institución cuenta con diversos elementos [2].
Entre ellos un territorio, un poder etático, la población y bienes. Ellos componen el patrimonio del mismo. Este debe ser utilizado en búsqueda de la idea que orienta la organización. Esto es la convivencia pacífica, el bien común y el interés general.
Puede distinguirse bienes propiamente dichos de recursos. Estos se obtienen mediante la actividad financiera. Esta es la que tiene por objeto la obtención, administración y empleo de los recursos monetarios necesarios para satisfacer las necesidades públicas . La determinación, percepción y asignación de tributos, constituye un cometido esencial del Derecho Administrativo económico
Los bienes podrán adquirirse mediante diversos instrumentos, por ejemplo el contrato de suministro, expropiación, etc..
“Le domaine est divisé en deux parties. On distingue le domaine public et le domaine privè” [3].
Es decir el dominio esta dividido en dos partes. El dominio público y el dominio privado. Los mismos se diferencian por un régimen jurídico diverso. Por ello, sólo por ello, resulta imprescindible su estudio.
Esta división es antigua. Proviene del derecho romano.
2. EL DOMINIO PÚBLICO . CONCEPTO
El dominio público es un conjunto de bienes, propiedad del Estado, que se hallan sometidos a un régimen jurídico especial de derecho público en virtud de los fines públicos a los que están afectados.
Es así, entonces, que para el autor de este artículo el dominio público es el conjunto de bienes, propiedad del Estado, persona pública mayor o menor, afectados al uso público, ya sea directo o indirecto, de los habitantes del mismo, y sometido a un régimen de derecho público, diverso, por tanto al régimen de derecho privado.
“Una primera teoría evidentemente influenciada por el Derecho romano, consideraba que el derecho del Estado sobre los bienes dominiales estaba ligado al derecho de soberanía, en razón al cual el Estado se había constituido en administrador de los bienes dominiales, los cuales, en cuanto a la propiedad debían considerarse como res nullius.
Una segunda teoría consideraba que el derecho del Estado sobre tales bienes no era sino un puro y simple derecho de propiedad, con especiales limitaciones de carácter público tanto por lo que concierne a la facultad de goce como por lo que se refiere a la facultad de disposición de dichos bienes.
Por último, la teoría más moderna y que es actualmente la dominante en Italia, considera que el Estado tiene sobre los bienes dominiales un derecho real de naturaleza pública, un verdadero derecho de propiedad pública, institución paralela al derecho de propiedad del Derecho privado, pero regulada por las normas de carácter público.”
“Esto no impide que frecuentemente sea necesaria una actividad administrativa referente a cada uno de los bienes del género, siendo a este respecto necesario distinguir entre dominio natural y dominio público artificial.”[4]
Los elementos que se observan de acuerdo a la definición propuesta son los siguientes:
v Un elemento subjetivo . Refiere al titular del mismo. Este es el Estado [5],
ya sea persona pública mayor o menor. Por lo expuesto los bienes pertenecerán al Estado en sentido estricto , a los Gobiernos Departamentales o a las entidades descentralizadas por servicio [6]. El Estado estructural debe proteger los bienes para su uso final por el Estado comunidad.
v Un elemento objetivo. Es decir los mismos bienes. Cualquier bien
puede ser del dominio público ya que basta que tenga las características correspondientes para cumplir la finalidad que motivan su inclusión. Por ello pueden ser bienes del dominio público objetos corporales o incorporales, muebles o inmuebles, naturales o artificiales. Ello no olvida que el bien típicamente de dominio público lo sea el inmueble. Sin embargo el espacio aéreo es un bien que pertenece a la categoría.
v Un elemento teleológico o finalista. Los bienes del dominio público
están destinados al uso directo o indirecto del público [7].
v Elemento jurídico. El dominio público es una noción jurídica que
resulta de la voluntad del legislador, que es el que decide crear y establecer el régimen normativo que corresponde al dominio público [8].
El art. 477 del Código Civil establece que los bienes de propiedad nacional cuyo uso pertenece a todos los habitantes del Estado, se llaman bienes nacionales de uso público o bienes públicos del Estado . De acuerdo a ello son bienes del dominio público aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes.
Por otra parte, de conformidad con el art. 478 de mismo Código, son bienes nacionales de uso público:
1º Las calles, plazas y caminos públicos.
2º Los puertos, abras, ensenadas y costas del territorio oriental, en la extensión que determinen las leyes especiales.
3º Los ríos o arroyos navegables o flotables en todo o parte de su curso. Se entenderán por ríos y arroyos navegables o flotables aquellos cuya navegación flote, sea posible natural o artificialmente.
4º Las riberas de esos ríos o arroyos, en cuanto al uso que fuere indispensable para la navegación.
5º El agua corriente aun de los ríos no navegables o flotables, en cuanto al uso para las primeras
necesidades de la vida, si hubiere camino público que la haga accesible.
6º Los puentes, canales y demás obras públicas, construidas y conservadas a expensas de la Nación Oriental al Río Uruguay.
Esta disposición no tiene carácter taxativo. Así se comprende jardines, parques zoológicos, el mar territorial, etc..
Las obras públicas deben seguir los criterios que se comentan para formar parte del dominio público[9].
El uso y goce que para el tránsito, riego, navegación y cualesquiera otros objetos lícitos, corresponden a los particulares en las calles, plazas, puentes y caminos públicos, en el mar y sus riberas, en los ríos y arroyos y, generalmente, en todos los bienes nacionales de uso público.
3. RÉGIMEN JURÍDICO
v El derecho del Estado sobre los bienes de dominio público consiste en la propiedad y debe conservarlos como buen padre de familia. Por ello ejerce cometidos de policía[10].
v Los bienes del dominio público son inalienables. Por ello no pueden ser
enajenados. Tampoco pueden ser hipotecados o sometidos a derechos reales menores.
“El patrimonio indisponible comprende los ferrocarriles, los canales, las bibliotecas, los museos, los bienes arqueológicos, etc.
El patrimonio disponible lo constituyen los bienes que pertenecen a los entes públicos y que están sometidos al régimen del derecho privado; se encuentran en el comercio, son enajenables, prescriptibles y objeto posible de transacciones particulares como los bienes de los individuos, salvo algunas limitaciones que, por lo general, son formales.” [11]El autor citado sufre una imprecisión, de principio, cuando agrega los ferrocarriles y las bibliotecas. En el numeral que precede observamos la dificultad del régimen respecto de bienes muebles. Por ello se aconseja estar a la casuística.
v Los bienes del dominio público son inexpropiables [12].
v Otra característica de los bienes de dominio público es su inembargabilidad, art. 363 del Código Civil y 381 del Código General del Proceso.
v Asimismo los bienes que nos convocan son imprescriptibles. Ello es así porque el bien está sujeto al uso público y no podría existir posesión sobre el mismo.
v El uso del bien pertenece a todos los habitantes. Ello no significa que existan
determinadas restricciones. Por ejemplo puede usarse el agua de las playas pero no pueden contaminarse o hacer demostraciones públicas que atenten contra la moral y las buenas costumbres.
v “El uso común es el que existe para todos los habitantes en igualdad de condiciones y el uso privativo el que se acuerda a una persona determinada para usar un bien público, con una finalidad individual que nunca puede estar en oposición con el destino de la cosa, lo que significa también que no se sustrae el dominio a sus usuarios comunes.” [13]
v Existen bienes de dominio público natural como una playa. En contrapartida existen bienes de dominio público artificial como las plazas públicas.
v Es, entonces, teniendo presente el apartado precedente que el uso público puede ser excepcionalmente diferencial, exclusivo, siempre que no menoscabe o modifique sustancialmente el uso general. El uso exclusivo es aquel que se constituye por la ocupación de una porción del dominio público de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados [14].
v Esa autorización proviene de un acto administrativo y no del propio bien. Así mesas de café en plazas, quioscos, zonas de carpas y sombrillas, playas de estacionamiento[15].
v “El Derecho positivo lo incluye en el régimen de la recuperación de oficio, regulando unas mínimas exigencias procedimentales. El desahucio se sustantiva por la condición del particular a que se dirige: es aquel que contaba con un título jurídico que amparaba su situación posesoria y que se ha extinguido: concesionario, titular de una autorización, anterior propietario que ha sido objeto de expropiación. (Arts. 108 Ley de Costas y 120 y ss. Reglamento de Bienes de las Entidades Locales; Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 1984 [ Repertorio Aranzadi de Jurisprudencia 1984, 4087] ) El procedimiento prevé un requerimiento previo de la Administración, que incluye un breve plazo para el desalojo, apercibimiento de desalojo y ejecución del mismo mediante el ejercicio de la coacción directa.” [16]
v “¿Cómo se delimita el dominio público nacional, del municipal? No existe en nuestro derecho una regla que determine con carácter general cuándo un bien del dominio público es nacional o municipal. Respecto de ciertos bienes hay textos específicos que resuelven el problema, por ejemplo el Decreto – Ley de 1943 referente a caminos públicos, determina cuáles pertenecen al Estado y cuáles a los Gobiernos Departamentales”.[17]De no existir texto expreso deben observarse los principios generales. En ese sentido, siendo la competencia departamental de excepción, así debe considerársela. Tal regla puede ceder respecto al uso y destino del bien. En este caso, para que un bien sea municipal, su afectación, de principio, debe ser exclusiva.
4. ORIGEN Y EXTINCIÓN DE LA DOMINIALIDAD
El origen surge por la afectación del bien al uso público irrestricto y directo en tanto pertenezca al Estado [18].
Si son bienes naturales podrán ser, por su sola existencia, bienes de dominio público. Así los ríos y sus playas.
Estos bienes ingresan a la categoría por imperio del art. 477 del Código Civil.
Si son bienes artificiales, la categoría se impone por ley que lo determina como bien de dominio público. Por ejemplo la apertura de una calle.
La dominialidad cesa por la desafectación . En ese sentido debe observarse la naturaleza del bien. Si de un bien natural se trata, el cese se produce por ley, o por reglamento autorizado a esos efectos, en ciertas hipótesis.
También puede surgir por hechos naturales. Por ejemplo terremoto que modifique sustancialmente el bien[19].
Si referimos a un bien artificial debe extinguirse por acto de, por lo menos, igual jerarquía normativa que el que lo consagró . Es decir si el bien ingresó al dominio público por ley, será ésta, por lo menos de acuerdo al principio de jerarquía formal de las fuentes, la que podrá desafectarlo.
5. MUTACIONES DOMINIALES
La mutación dominial es el cambio de entidad estatal titular pero que mantiene el destino público del bien correspondiente. La mutación debe efectuarse por ley directa o autorizante en forma genérica.
El tema se relaciona con la expropiación[20].
6. EL DOMINIO PRIVADO. CONCEPTO
El art. 477 del Código Civil establece que los bienes de propiedad nacional cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes privados del Estado o bienes fiscales.
Son bienes que pertenecen al Estado, en sentido amplio, pero que no están afectados al uso público directo o indirecto .
Este dominio del Estado se integra con todos los bienes en el comercio jurídico. Esto es corporales, e incorporales, muebles e inmuebles.
Su destino será de conformidad con el cometido para los que están asignados. Por ejemplo, oficinas públicas, cuarteles, fotocopiadoras, etc. . También pueden no tener un destino específico[21]. Así el art. 482 del Código Civil establece que los bienes vacantes y los de las personas que mueren sin dejar herederos, pertenecen también al Fisco ; y en general, es propiedad fiscal, todo lo que por leyes especiales se haya declarado o se declare en adelante.
“Los bienes patrimoniales, al estar comprendidos dentro de la categoría general de los “bienes públicos” están afectados por un régimen jurídico que presenta cierta peculiaridad (variable según las distintas categorías) que justifica un estudio administrativo de la materia.”[22]
7. RÉGIMEN JURÍDICO.
De conformidad con lo dispuesto por el art. 483 del Código Civil la administración y enajenación de los bienes fiscales se rigen por leyes especiales ; pero están sujetas a prescripción. Esas leyes especiales son, de principio, de derecho público.
El art. 1194 del Código Civil regula el tema de la prescripción . En ese sentido el Estado, respecto de los bienes susceptibles de propiedad privada, los establecimientos públicos y corporaciones, se encuentran sujetos a las mismas prescripciones que los particulares y pueden oponerlas como ellos.
El poseedor de un campo u otro terreno que ha poseído por sí o por sus causantes, a título universal o singular, por espacio de tiempo determinado por la ley , estará en todos los casos al abrigo de las pretensiones del Fisco, cumpliendo los requisitos establecidos por la legislación especial.
Existen excepciones en materia de aguas, art 17 del Código de Aguas.
Resulta posible la enajenación de los bienes de referencia, con determinados requisitos. De esta forma los bienes inmuebles del Estado, y los del tesoro cultural de la nación, no pueden enajenarse ni gravarse en forma alguna, sin la expresa disposición de una ley, o con la autorización de la junta departamental. La autorización debe indicar el destino de su producido, art. 527 de la ley 15903.
Para algunos organismos se han dictado normas genéricas que permiten la enajenación.
Las propiedades y rentas públicas y municipales son inembargables, art. 381, Nral 8 del Código General del Proceso.
El art. 478 de la ley 17930 interpretó lo dispuesto en el art. 381, numeral 8, referido.
De acuerdo a ello se declara que la expresión "Propiedades, rentas públicas y municipales", utilizada en la referida disposición incluye toda clase de bienes, cuentas o créditos del Estado o de los Municipios.
La norma terminó definitivamente algunas discusiones respecto a la posible embargabilidad de las cuentas o créditos del Estado[23]. Desde la vigencia de la ley presupuestal la norma la prohíbe terminantemente.
En forma concordante se expresa el Código Civil en su art. 2363, Nral 10 . Ello es así a los efectos de que el Estado pueda cumplir los cometidos que garanticen el bien común. La situación es discutible. En ese sentido debe observarse el principio de tutela efectiva, administrativa y judicial, la existencia de un Estado de Derecho personalista, etc.
8. CONCLUSIONES
1. El Estado como asociación e institución cuenta con diversos elementos, entre ellos un conjunto de bienes.
2. Los bienes componen el patrimonio del mismo.
3. Puede distinguirse bienes propiamente dichos de recursos. Estos se obtienen mediante la actividad financiera.
4. La actividad financiera, cometido esencial del Estado, es la que tiene por objeto la obtención, administración y empleo de los recursos monetarios necesarios para satisfacer las necesidades públicas .
5. Los bienes podrán adquirirse mediante el contrato de suministro, donación, expropiación, etc.
6. El dominio público es un conjunto de bienes, propiedad del Estado, que se hallan sometidos a un régimen jurídico especial de derecho público en virtud de los fines públicos a los que están afectados.
7. Esos bienes se encuentran afectados al uso público, ya sea directo o indirecto, de los habitantes del mismo, y sometido a un régimen de derecho público, diverso, por tanto al régimen de derecho privado.
8. El elemento subjetivo refiere al titular del mismo. Este es el Estado,
ya sea persona pública mayor o menor. Por lo expuesto los bienes pertenecerán al Estado en sentido estricto , a los Gobiernos Departamentales o a las entidades descentralizadas por servicios
9. El elemento objetivo refiere a los bienes en sí mismos .
10. Cualquier bien puede ser del dominio público ya que basta que tenga las características correspondientes para cumplir la finalidad que motivan su inclusión.
11. El elemento teleológico o finalista de los bienes del dominio público determina que deben estar destinados al uso directo o indirecto del público. Esto es que existen para el goce de los integrantes del Estado comunidad, art. 1º de la Constitución de la República.
12. Por último el elemento jurídico surge porque el dominio público es una noción jurídica que resulta de la voluntad del legislador, que es el que decide crear y establecer el régimen normativo que corresponde al dominio público [24].
13. El art. 477 del Código Civil establece que los bienes de propiedad nacional cuyo uso pertenece a todos los habitantes del Estado, se llaman bienes nacionales de uso público o bienes públicos del Estado . De acuerdo a ello son bienes del dominio público aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes.
14. Por su parte el art. 478 del Código Civil enumera una serie de bienes del dominio público como ser plazas, caminos , puertos.
15. El derecho del Estado sobre los bienes de dominio público consiste en la propiedad y, por tal motivo debe conservarlos como buen padre de familia[25].
16. Los bienes del dominio público son inalienables. Por ello no pueden ser enajenados. Tampoco pueden ser hipotecados o sometidos a derechos reales menores.
17. Los bienes del dominio público son inexpropiables.
18. Otra característica de los bienes de dominio público es su inembargabilidad, art. 363 del Código Civil y 381 del Código General del Proceso.
19. Asimismo los bienes que nos convocan son imprescriptibles. Ello es así porque el bien está sujeto al uso público y no podría existir posesión sobre el mismo.
20. El uso común es el que existe para todos los habitantes en igualdad de condiciones .
21. El uso exclusivo es aquel que se constituye por la ocupación de una porción del dominio público de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados
22. El uso del bien pertenece a todos los habitantes. Ello no significa que existan
determinadas restricciones. Por ejemplo la moral y las buenas costumbres.
23. El origen de la dominialidad surge por la afectación del bien al uso público irrestricto y directo en tanto pertenezca al Estado.
24. Si los bienes del dominio público son naturales lo serán por su sola existencia.
25. Si son bienes artificiales, la categoría se impone por ley que lo determina como bien de dominio público. Por ejemplo la apertura de una calle.
26. La dominialidad cesa por la desafectación . Si de un bien natural se trata, el cese se produce por ley, o por reglamento autorizado a esos efectos, en ciertas hipótesis. También se produce la desafectación por fenómenos naturales.
27. Si referimos a un bien artificial debe extinguirse por acto de, por lo menos, igual jerarquía normativa que el que lo consagró .
28. La mutación dominial es el cambio de entidad estatal titular pero que mantiene el destino público del bien correspondiente.
29. La mutación dominial debe efectuarse por ley directa o autorizante en forma genérica, con precisiones.
30. El art. 477 del Código Civil establece que los bienes de propiedad nacional cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes privados del Estado o bienes fiscales.
31. Este dominio del Estado se integra con todos los bienes en el comercio jurídico. Esto es corporales, e incorporales, muebles e inmuebles.
32. De conformidad con lo dispuesto por el art. 483 del Código Civil la administración y enajenación de los bienes fiscales se rigen por leyes especiales ; pero están sujetas a prescripción [26]
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Correos del autor rflores#@montevideo.com.uy floresdapkevicius@hotmail.com
PUNTA DEL ESTE, JUNIO 2011
[1]Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la República
Profesor de Derecho Público de la Universidad Mayor de la República.
Ex Asesor Letrado en la Presidencia de la República Oriental del Uruguay
Correos: rflores@montevideo.com.uy floresdapkevicius@hotmail.com
[2]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I, La ley, Buenos Aires-Montevideo, 2010
[4]Alessi Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. T. II. Pág. 403 y 420, Ed. Bosch, Barcelona, 1970.
[5]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[7]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[9]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[11]Bullrich Rodolfo. Principios Generales de Derecho Administrativo. Pág. 219. Editorial Guillermo Kraft Ltda., Buenos Aires, 1942.
[13]Bullrich Rodolfo. Principios Generales de Derecho Administrativo. Pág. 222. Editorial Guillermo Kraft Ltda., Buenos Aires, 1942.
[15]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[16]Morell Ocaña Luis. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I, Pág 535, Editorial Arazandi España, 1998.
[17]Prat Julio A. Derecho Administrativo. T. V. Vol. 2. Pág. 116. Amalio Fernández, Montevideo, 1984
[18]Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, tomo II, administrativo, Euros Editores, Buenos Aires 2007
[19]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[21]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[22]Alessi Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. T. II. Pág. 430, Ed. Bosch, Barcelona, 1970.
[23]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[25]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
[26]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010
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