La administración central, el poder ejecutivo y la presidencia de la República en Uruguay

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Análisis del sistema unitario, la Oficina Nacional del Servicio Civil, Estadística y Planeamiento y los Ministerios y Secretarías de Estado

Agregado: 02 de JUNIO de 2011 (Por Prof. DR. Rubén Flores Dapkevicius) | Palabras: 6946 | Votar | Sin Votos | Sin comentarios | Agregar Comentario
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Autor: Prof. DR. Rubén Flores Dapkevicius (floresdapkevicius@hotmail.com)

LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL, EL PODER EJECUTIVO Y LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA EN URUGUAY

Análisis del sistema unitario, la Oficina Nacional del Servicio Civil, Estadística y Planeamiento y los Ministerios y Secretarías de Estado

PROF. DR. RUBEN FLORES DAPKEVICIUS[1]

PALABRAS CLAVES: Leyes 18331, 18381, 16011, sistemas orgánicos, órganos, democracia, Estado de Derecho, sistemas electorales, poder legislativo, poder judicial, TOFUP.

SUMARIO:

LA ADMINISTRACION CENTRAL:

I) Definición; II) Acepciones de la expresión Poder Ejecutivo; III) Forma

de actuación del Jerarca; IV) La Presidencia de la República integra el Poder Ejecutivo, jerarca; V) Competencia del Consejo de Ministros VI) La Jefatura de Gobierno y la Jefatura de Estado; VII) Los Secretarios y Subsecretarios de Estado; VIII) El refrendo ministerial; IX) La competencia del Poder Ejecutivo es abierta; X) Política de Descentralización; XI) Creación de la Comisión Sectorial, XII) Recursos financieros destinados a los Gobiernos Departamentales; XIII La elección del Presidente y Vicepresidente de la República: 1) Elecciones Internas; 2) La elección nacional del Presidente y Vicepresidente de la República

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFIA

LA ADMINISTRACION CENTRAL

I) DEFINICION

Para determinar el alcance del concepto partiremos de lo dispuesto por el art. 60 de la Carta que dice: “ La ley creará el Servicio Civil de la ADMINISTRACION CENTRAL,...”

“Establécese la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados de la ADMINISTRACION CENTRAL...”.-

Existen dos posiciones respecto a qué comprende la expresión que nos convoca:

Una primera entiende que es el ESTADO EN SENTIDO ESTRICTO, esto es, sus clásicos Poderes y los tres órganos de creación constitucional ( Corte Electoral, Tribunal de Cuentas y Tribunal de lo Contencioso Administrativo ), fundándose en que:

1) Administración en sentido subjetivo significa Ente Público actuando en

función administrativa. Agregar el adjetivo “ Central” refiere al Ente Público Central, esto es, al Estado en sentido estricto actuando en función administrativa [2].-

2) De acuerdo al principio de Separación de Poderes, la Administración

Central actuando en función Administrativa, tiende a confundirse con el sistema orgánico Poder Ejecutivo.-

3)Mas, es erróneo identificar ambos conceptos. Hay otros órganos del Estado Central que ejercen función administrativa, como por ejemplo las Cámaras, art. 105 de la Carta.-

4) El sistema orgánico jerarquizado al Poder Ejecutivo no es llamado

en ningún momento Administración Central. Siempre se habla de las dependencias del Poder Ejecutivo.-

Una segunda posición, restringida, entiende que comprende al Poder

Ejecutivo y sus dependencias, sin perjuicio de que el constituyente y el legislador puedan emplear el concepto, en algunas oportunidades, para excluir solamente a los Organismos descentralizados ^{^[3]}.-

Entendemos que la extensión de la expresión dependerá del alcance que le dé el constituyente o legislador en cada caso.^{^[4]} .-

En conclusión:a) La expresión debe entenderse de acuerdo a lo dispuesto para cada caso

b) Si no existe una definición expresa o implícita, comprende únicamente al Poder Ejecutivo, porque éste es el Poder Administrador por excelencia.-

II)ACEPCIONES DE LA EXPRESION PODER EJECUTIVO

La expresión puede entenderse de dos formas, a saber:

1)Como jerarca del sistema orgánico del mismo nombre.-

2)Como sistema orgánico, (primario y secundario), esto es, un conjunto de órganos “enlazados en virtud de un orden que pone los componentes al servicio del todo en consideración a tareas específicas” ^{^[5]}

Por ejemplo, si para tener un automóvil necesitamos ensamblar sus componentes, para poseer un sistema orgánico debemos coordinar una serie de órganos de acuerdo a determinados vínculos y centros de autoridad. El sistema actuará como un todo coherente para alcanzar el fin debido ^{^[6]}.-

III) FORMA DE ACTUACION DEL JERARCA

El Poder Ejecutivo actúa generalmente como un órgano dúplice de acuerdo a una expresión que la doctrina utiliza habitualmente. El principio surge de lo dispuesto en los arts. 149 , 168 y 179 de la Carta que disponen que:

art. 149: “ El Poder Ejecutivo será ejercido por el Presidente de la República actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros...”.-

art. 168: “ Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros corresponde:...”

art. 179 “... Los ministros no quedarán exentos de responsabilidad por causa de delito aunque invoquen la orden escrita o verbal del Presidente de la República...”

Por lo expuesto, el Poder Ejecutivo puede actuar:

1)Mediante el órgano llamado “Acuerdo”, esto es, el Presidente con el Ministro o los Ministros de la materia de que se trate[7].-

2)Mediante el Consejo de Ministros que es un órgano integrado por todos los Ministros y, para parte de la doctrina, por el Presidente de la República.-

3)También actúa mediante la Presidencia de la República que es el órgano preeminente del sistema orgánico que nos convoca ^{^[8]}.-

IV) ¿ LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA INTEGRA EL PODER EJECUTIVO JERARCA?

Para un sector de la doctrina, partiendo de la distinción entre Jefe de Estado y de Gobierno, la Presidencia COMOJEFATURA DE ESTADO, es un órgano distinto del Poder Ejecutivo jerarca, con competencias propias y sin que exista relación de jerarquía entre ambos sistemas ^{^[9]}.-

Otro sector entiende que la Presidencia integra el Poder Ejecutivo jerarca, porque [10]:

1)No existe una sección ni capítulo en la Carta que refiera a la Presidencia de la República.

Los arts. que mencionan al órgano (148, 159, 161, 174, 184 y 230) se encuentran , esencialmente, en la Sección IX: “ Del Poder Ejecutivo”.-

2)El Presidente, que es elegido por el soberano en forma directa y en un sistema de doble vuelta, designa a quienes ejercerán los cargos de la Magistratura civil de Secretario de Estado y, esos funcionarios están subordinados a ese Poder.-

3)El art. 149 no dice QUIEN es el Poder Ejecutivo, sino QUIEN EJERCE su función. La disposición establece la forma NORMAL de actuación del Jerarca, pero las disposiciones que otorgan competencias exclusivas al Presidente, prevén una forma EXCEPCIONAL de actuación del Poder Ejecutivo. El art. 168 refiere a la competencia actuando en Acuerdo o Consejo, mas, no excluye otra forma de actuación.

4)En nuestro sistema semipresidencial el primer Magistrado es Jefe de Estado[11]

y de Gobierno . Así lo ha entendido, también, Jiménez que dice, comentando la Constitución de 1942, que en la organización del Poder Ejecutivo, similar a la actual: “ El Presidente de la República, ciñéndonos a la letra y a la teoría de la Constitución ( y a la realidad, que no podemos, jamás, desconocer como seres humanos y juristas, agregamos), más que un Jefe de Estado, es un ”premier” ELEGIDO POPULARMENTE. No ocupa la posición de un poder moderador, como el monarca inglés... no. El Presidente de la República es un CONDUCTOR de la política, tal como puede serlo un Primer Ministro en Inglaterra” [12]

5) A los fundamentos señalados AGREGAMOS que la Presidencia de la

República puede dictar “ORDENES” en general y sin limitación alguna a los Ministerios [13], art. 179 . Esa atribución solo puede entenderse si existe el poder de mando[14], propio de la JERARQUIA común, por lo que no podría argumentarse que nos encontramos frente a una hipótesis de jerarquía múltiple o accesoria, categoría especialísima [15]y, por ello, de excepción . La solución se impone porque la disposición permite, jurídicamente y atendiendo a la realidad, que el Presidente actuando SOLO, ejerza la jerarquía sobre órganos subordinados al Poder Ejecutivo jerarca [16].

Resulta importante destacar que la disposición que se comenta tiene su origen en la Constitución de 1830 y, de acuerdo a nuestro juicio, no puede entenderse como letra muerta, o como una frase sin un motivo o sentido o, como un error del soberano. Para algo se dice, por algo existe y ha sido ratificado por EL PUEBLO REITERADAMENTE. No puede descartarse sin más, como algunos autores lo intentan, teniendo en cuenta lo radical, explícito y por demás claro de su contenido

La doctrina administrativista interpreta el art. 179 de la Verfassung diciendo que en el caso de los Ministros, por su jerarquía y la naturaleza del cargo [17], no se admite la eximente de la obediencia debida [18]. Entonces debemos considerar:

a. Obediencia debida a quién

b. Obedecer es sinónimo de Subordinación

c. La Subordinación existe si nos encontramos en un sistema orgánico

centralizado, esto es, si el vínculo, relación o, con Méndez, “el lazo”, entre órganos y funcionarios es la jerarquía

Por lo expuesto, creemos que entender el art. 179 como una forma

expresa de excluir la eximente de la obediencia debida, termina por afirmar y reafirmar que el Presidente de la República puede dictar órdenes a sus Secretarios o, lo que es lo mismo, que éstos se encuentran en una situación de obediencia o subordinación, aunque no se les aplique la eximente comentada

Jurídicamente y en teoría el Presidente podría perder una votación en el

Consejo de Ministros pero, para revertir tal eventualidad, solo debe cesar a los discordes con su parecer[19]. No olvidemos que “ El Consejo no es una reunión de iguales... ( porque existe) una diferencia de carácter político, de prestigio popular entre el Presidente elegido a primer grado por el Cuerpo Electoral (hoy a doble vuelta lo que significa, por lo menos, haber obtenido alrededor del cincuenta porciento de sufragios del total de habilitados para votar), y Ministros que son designados por él... (ello ha producido) una curiosa consecuencia: la de que los directores o Jefes de las fracciones (lemas y sublemas) menores (del partido de gobierno, de los que forman la coalición de gobierno, y obviamente de los que se encuentran en la oposición), rehuyan las carteras ministeriales, por cuanto sería imprudente que expusieran su prestigio político colocándose en la alternativa de tener que abandonar sus posiciones por EXIGENCIAS (el autor buscó una forma elegante para no decir directamente órdenes, aunque el término“exigencias”, debe entender en el contexto de su razonamiento y no puede tener otro significado que órdenes) del Presidente de la República” [20].

No olvidemos que el citado dijo “ El Presidente de la República,

ciñéndonos a la letra y a la teoría de la Constitución ( y a la realidad ), más que un Jefe de Estado, es un ”premier” ELEGIDO POPULARMENTE ( hoy en un sistema que le asegura contar con la aprobación de, aproximadamente, el cincuenta porciento de inscriptos habilitados para votar si, la segunda vuelta, se desarrolla normalmente). No ocupa la posición de un poder moderador, como el monarca inglés... no. El Presidente de la República es un CONDUCTOR de la política, tal como puede serlo un Primer Ministro en Inglaterra” [21]

Por lo expuesto, la Presidencia de la República integra el Poder Ejecutivo jerarca[22].

V) COMPETENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS:

Hemos observado que el Poder Ejecutivo, Jerarca,puede actuar mediante la Presidencia de la República, el Acuerdo y en Consejo de Ministros. Corresponde estudiar la competencia del último de los nombrados, comparándola con la del Acuerdo .-

Barbagelata decía “... la competencia del aludido sujeto (Consejo de Ministros) está determinada por la Constitución, aunque no de manera ordenada, sistemática y precisa. Existe una gran dispersión en las normas que a ello refieren” ^{^[23]}.-

El Consejo de Ministros tiene dos modos de actuar:

1)En forma EXCLUSIVA, NECESARIA U ORIGINARIA

2)En forma COMPARTIDA, EXCLUYENTE Y EVENTUAL

La competencia exclusiva del Consejo de Ministros refiere a aquellos actos que SOLO pueden emanar de ese cuerpo [24].-

El tema se regula en diversas disposiciones constitucionales, siendo la de mayor trascendencia, la establecida en el art. 160. La segunda oración de esta regla expresa que “tendrá, asímismo competencia privativa, en los casos previstos en los incisos 7,... 16, 19 y 24 del art. 168”. Al respecto dice el autor que nos ilustra: “la falta de referencia a la intervención del Presidente o del Ministro o Ministros respectivos en el precepto de la glosa, revela, en efecto, que en tales casos la competencia pertenece siempre al Consejo, por lo que resulta inadecuada su calificación como privativa” ^{^[25]}.-

La mención de los actos de los Nrales 7, 16 , 19 y 24 del art. 168 se efectúa para atribuírselos en exclusividad al Consejo, solo esa puede ser la finalidad porque el órgano ya tenía competencia “en todos los actos de Gobierno y Administración” (art. 160 1ra oración). Entenderla de otra forma sería admitir una redundancia absolutamente innecesaria.

La atribución necesaria tiene su razón en la trascendencia de los temas a resolver y, “el carácter excepcional de semejante competencia exigía que su atribución fuera realizada “in expresse verbis” ^{^[26]}( subrayado nuestro). Compartimos, absolutamente, lo expuesto por el autor[27].-

Por lo expuesto, el Consejo de Ministros tiene competencia exclusiva para:

1)Enviar proyectos de ley con declaratoria de urgente consideración, art. 168 ord. 7

2)Decretar la ruptura de relaciones y, previa resolución de la Asamblea General, declarar la guerra, si no diesen resultado el arbitraje u otros medios pacíficos, art. 168 nral.16

3)Presentar a la Asamblea General los proyectos de presupuestos y dar cuenta de la inversión hecha de los anteriores, art. 168 nral. 19

4)Delegar por resolución fundada y bajo su responsabilidad política las atribuciones que estime convenientes, art. 168 nral. 24

5)Revocar las resoluciones del Acuerdo, art. 165

6)Redistribuir las competencias ministeriales en razón de materia, art. 174 inc. 2

7)Cometer atribuciones a los Ministerios sin que signifique delegación, art. 181 ord. 8

8)Designar los Directores de los Organismos descentralizados por servicios, art. 187

9)Solicitar venia a la Cámara de Senadores para designar nuevos Directores de los Entes Descentralizados, art. 175 inc.3..-

10) Designar los representantes del Estado en las Sociedades de Economía Mixta de derecho Privado, art. 188 inc. 4

11) Reemplazar a los miembros de los Directorios o Directores Generales cuya venia de destitución se solicita, art. 198 inc. 3.-

Estimamos que la competencia exclusiva del Consejo de Ministros es EXCEPCIONAL al principio general de que el Poder Ejecutivo puede actuar en su forma habitual y, por ello, no puede ampliarse por ley .-

La competencia compartida, privativa, excluyente y eventual del Consejo surge de la 1ra oración del art. 160 que reza: “ Tendrá competencia privativa en todos los actos de gobierno y administración que planteen en su seno el Presidente de la República o sus Ministros en temas de sus respectivas carteras” ( el subrayado es nuestro, acotamos).-

La norma le atribuye competencia compartida privativa y, lo hace con rigor terminológico, estableciendo el principio de que el Poder Ejecutivo puede actuar en Acuerdo o en Consejo indistintamente, salvo, que se disponga a texto expreso que el último de los nombrados tiene competencia exclusiva. Entonces, el Acuerdo puede actuar siempre que el Presidente de la República o los Ministros en sus carteras NO PLANTEEN la necesidad de que el tema sea tratado en Consejo. Efectuado éste, “desaparece... la posibilidad jurídica de que sea resuelto... por el Presidente actuando con el Ministro o Ministros respectivos ^{^[28]}, esto es: el Acuerdo ha sido excluido, expresamente privado de actuar.-

Por lo expuesto, la competencia excluyente del Consejo de Ministros es eventual, depende del planteamiento de uno de los soportes mencionados por la disposición [29]

En CONCLUSION:

1)El Poder Ejecutivo SIEMPRE puede funcionar en Consejo, salvo las competencias atribuidas expresamente a la Presidencia de la República. Sus atribuciones exclusivas son excepcionales[30]y lasprivativas necesitan del querer expreso del Presidente o de sus Ministros.-

2)El jerarca actúa normalmente en forma de Acuerdo; para excluirlo se necesita texto expreso o que se plantee el tema en el Consejo de Ministros.-

3)Sin perjuicio de lo expuesto en el numeral precedente debe considerarse las competencias atribuidas expresamente a la Presidencia de la República, incluido lo dispuesto en el art. 179 de la Constitución de la República[31].-

VI) LA JEFATURA DE ESTADO Y DE GOBIERNO [32]

Históricamente, la Jefatura de Estado nació y se desarrolló en los regímenes de gobierno parlamentario . Tiene una función de representación del Estado, designa ministros, etc.

La Jefatura de Gobierno es atribuida al órgano que decide la orientación política del gobierno ^{^[33]}.-

En el sistema presidencial la Jefatura de Estado y la de Gobierno coinciden en un órgano [34].-

Consideramos que el Presidente de la República es el Jefe de Gobierno porque:

1)Designa y cesa libremente a sus Secretarios y Subsecretarios de Estado , arts. 174 , 175 y 183; pudiendo mantenerlos en esos cargos, generalmente, con una minoría parlamentaria, art. 148.

2)Los ministros están subordinados a la Presidencia ( y a todo el Poder Ejecutivo jerarca) que les imparte órdenes, art. 179 [35].-

3)Jurídicamente y en teoría el Presidente podría perder una votación en el Consejo de Ministros pero, para revertir tal eventualidad, solo debe cesar a los discordes con su parecer.

Por último, obviamente, el Presidente de la República también desempeña en Uruguay, funciones de Jefe de Estado

VII) LOS SECRETARIOS Y SUBSECRETARIOS DE ESTADO.

Los Ministerios son órganos constitucionales, simples y unipersonales. Forman parte del sistema orgánico Poder Ejecutivo y se encuentran subordinados a su Jerarca.

En la Constitución de la Nación o Nacional no existe norma especial para Ministerio alguno [36]y, por ello, los mismos se reglan de acuerdo a las normas establecidas en el la Sección X de aquel máximo cuerpo

Poseen competencia propia de acuerdo a lo establecido por el art. 181. De sus ords. 4 y 6 del art. 181 surge lo que Méndez denominó “Centralización Derivada”. El ministro es el jerarca de su repartición, sin perjuicio de estar subordinado a su jerarca. Esto significa que, si bien el Ministro “adopta medidas” (ord. 6), siempre se encuentra en un sistema centralizado bajo subordinación del Poder Ejecutivo ^{^[37]}. Su subordinación es visible cuando prepara y somete a consideración del superior los proyectos, art. 181 ord.2.-.

La competencia ministerialen razon de materia surge del art. 174 de la Carta que establece: : A) La ley por mayoría especial determina el número de Ministerios y su competencia por razón de materia.-

B)Requiere de la iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo.-

C)El Poder Ejecutivo, en Consejo, puede redistribuir la competencia por razón de materia, esto es no puede crear o suprimir competencias creadas por ley.-

D)La redistribución se realiza mediante reglamento autónomo “contra legem” .-

La designación de los ministros es competencia del Presidente de la República. El cese también compete al Presidente de la República que , ante una desaprobación de sus Ministros necesita, sólo, cincuenta y tres legisladores (en ciento treinta) para mantener a sus secretarios y disolver las cámaras, art 148 de la Carta. Efectuada la elección legislativa correspondiente se necesitará sesenta y seis legisladores (MAYORIA ESPECIAL)que revoquen o que confirmen aquella desaprobación. Si la Asamblea General no se pronuncia dentro del plazo correspondiente, o no se obtienen los votos necesarios debe entenderse, necesariamente, que la desaprobación pronunciada con anterioridad resulta revocada.

Sin perjuicio de este instituto que, con otros, establece un sistema

semipresidencial, el Presidente de la República posee múltiples instrumentos que le permiten imprimir su política. Ello es así porque en caso de conflicto institucional con el órgano más representativo del pueblo en un Estado de Derecho material personalista (Parlamento) , podrá ser resuelto por el órgano máximo de la comunidad: el cuerpo electoral

Las incompatibilidades y prohibiciones de los Ministros se encuentran reguladas en el art. 178 que les extiende el régimen de los Senadores y Representantes, en lo que fuere pertinente.- La disposición establece que no podrán ser acusados sino en la forma que señala el art. 93 de la Carta y sólo durante el ejercicio del cargo. Cuando la acusación haya reunido los dos tercios de votos del total de componentes de la Cámara de Representantes, el Ministro acusadoquedará suspendido en el ejercicio de sus funciones [38].

Se destaca que el régimen aplicable al Presidente de la República es similar, porque el art. 171 no utiliza el giro “ en lo pertinente” y, porque el art. 172 introduce una extensión temporal .

Por lo expuesto, se aplica al Presidente de la Republica y a los Ministros lo dispuesto por los arts. 122 a 126 de la Carta, con las particularidades, sucinta y preliminarmente señaladas.-

Cada Secretario de Estado tiene un Subsecretario (art. 183) . Este cesa con aquél, salvo nueva designación, lo que demuestra su solidaridad jurídica necesaria.-

De acuerdo al art. 184, el Subsecretario puede suplir al Ministro de su cartera en caso de licencia de éste, debiendo ser designado por el Presidente de la República, el que puede nombrar a otro Ministro para que lo sustituya interinamente. Ello reitera la discrecionalidad que el Presidente posee para designar los Secretarios de Estado, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 148 de la Constitución de la República Oriental[39].

VIII) EL REFRENDO MINISTERIAL

El art. 168 nral.25 nos dice: “El Presidente de la República firmará las resoluciones y comunicaciones del Poder Ejecutivo con el Ministro o Ministros a que el asunto corresponda, requisito sin el cual nadie estará obligado a obedecerlas”.-

Asimismo, el ord. 7 del art. 181 establece que a los Ministros competentes en sus respectivas carteras compete “firmar y comunicar las resoluciones del Poder Ejecutivo”.-

El art. 179 establece la responsabilidad de los Ministros por los “decretos y órdenes que firmen..., salvo el caso de resolución expresa del Consejo de Ministros” donde la responsabilidad será de los que adoptaron la decisión.-

Los que firmen no pueden excepcionarse mediante la eximente de la obediencia debida porque “no quedarán exentos de responsabilidad por causa de delito aunque invoquen la orden escrita o verbal del Presidente de la República o del Consejo” [40].-

IX) LA COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO ES ABIERTA

Un sector de la doctrina concluye que la competencia del Poder es CERRADA. Tal doctrina se desecha directamente [41]

La competencia del sistema orgánico Poder Ejecutivo ES ABIERTA porque la ciencia, tecnología y sociedad están continuamente evolucionando. Por motivos prácticos el Poder Administrador no puede más que ingresar en esas tareas. Así toda nueva competencia atribuída a los Ministerios (art. 181 ord. 8), significa ampliar las atribuciones de la Administración Central. Lo mismo sucede respecto a las nuevas competencias que la Ley puede conferir a la O.P.P. (art. 230) y a la creación por vía legal de la O.N.S.C., art. 60 .-

La competencia del Jerarca también ES ABIERTA porque, si aceptamos que la Ley puede ampliar la competencia del sistema, el jerarca vería también extendida la suya. Es él quién en definitiva puede expedir la última voluntad de la Administración (si existe impugnación), sin perjuicio, obviamente, de las atribuciones que la ley puede realizar directamente a la cabeza del sistema orgánico y lo que surge del principio de concentración funcional

Concluimos:1) La competencia del Poder Ejecutivo, sistema y jerarca, es abierta.-

2) Las atribuciones exclusivas del Consejo de Ministros hacen excepción al principio general de que el Poder Ejecutivo puede actuar en su forma habitual, esto es el acuerdo. Por lo expuesto, la Ley no puede ampliar la competencia exclusiva del Consejo de Ministros, que es CERRADA.-

X)POLITICA DE DESCENTRALIZACION: APROBACION Y EJECUCION

La reforma parcial de la Constitución Nacional o, de la Nación, o de la República operada en 1997 persiguió una clara finalidad descentralizadora la que surge del principio establecido en el art. 50 inc. 3 . Es ese principio el que impone a la Persona Jurídica Estado, actuando a través de sus órganos competentes, impulsar políticas de descentralización.-

Corresponde decir que la O.P.P. asistirá al Poder Ejecutivo en la formulación de planes y programas de desarrollo, así como en la planificación de políticas de descentralización que serán ejecutadas por el propio Poder Ejecutivo, los Organismos Descentralizados por Servicios y los Gobiernos Departamentales art. 230.-

Es el Poder Ejecutivo el que aprueba los planes y políticas de descentralización, sin perjuicio que los mismos deberán ser convertidos en Ley, que respete las autonomías y descentralización administrativa y legislativa consagradas en la Carta. .-

XI) CREACION DE LA COMISION SECTORIAL

El actual art. 230 prevé la formación de una Comisión Sectorial integrada por delegados de los Ministerios competentes y del Congreso de Intendentes que se constitucionaliza por el inciso final del art. 262 de la Constitución Nacional.-

XII)RECURSOS FINANCIEROS DESTINADOS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

El lit. c del art. 214 establece que : “...El Presupuesto Nacional se proyectará y aprobará en una estructura que contendrá:...”

“C) ... así como el porcentaje que sobre el monto total de recursos, corresponderá a los Gobiernos Departamentales.

A ese efecto, la Comisión Sectorial (de descentralización que estudiamos en el apartado anterior), asesorará sobre el porcentaje a fijarse...””Si la O.P.P. no compartiere su opinión igual la elevará al Poder Ejecutivo, y éste la comunicará al Poder Legislativo”.-

“Los Gobiernos Departamentales remitirán al Poder Legislativo, dentro de los seis meses de vencido el ejercicio anual, una rendición de cuentas de los recursos recibidos... con indicación precisa de los montos y de los destinos aplicados”.-

El dictamen de la Comisión es preceptivo pero no vinculante .-

Si la O.P.P. se aparta de lo aconsejado por ésta debe comunicar su opinión al Poder Ejecutivo. Asimismo, si el responsable del Proyecto de Presupuesto tuviera una posición diversa a la expuesta por la Comisión, debe remitir todos los antecedentes al Poder Legislativo para que éste decida de acuerdo al art. 215 ^{^[42]}

Debemos tener presente que se suprimió del art. 297 nral.. 13 la referencia final que disponía que la cuota parte del porcentaje sobre el monto total de recursos fijada por la ley presupuestal, debía destinarse a obras públicas departamentales. Con ello se fortalece la autonomía financiera de los Departamentos[43].

Finalmente, y de acuerdo con lo dispuesto por el art. 298, el Poder Ejecutivo tieneINICIATIVA EXCLUSIVA para que la ley dictada por mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara establezca:

1)Sin incurrir en superposiciones impositivas la extensión de la esfera de aplicación de los tributos departamentales, pudiendo ampliar las fuentes sobre las cuales éstos podrán establecerse.-

2)Destinar al desarrollo del interior del país y a la ejecución de las políticas de descentralización, una alícuota de los tributos nacionales recaudados fuera del departamento de Montevideo. Con su producido se formará un fondo presupuestal, afectado al financiamiento de los programas y planes a que refiere el inc. 5 del art. 230. Dicha alícuota deberá ser propuesta preceptivamente en el Presupuesto Nacional.-

3)Exonerar temporariamente de tributos nacionales, así como rebajar sus alícuotas, a las empresas que se instalaren en el interior del país.

XIII) LA ELECCION DELPRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE DE LA REPUBLICA

1)ELECCIONES INTERNAS

La elección del candidato presidencial se efectuará en la votación simultánea

que cada partido político celebrará el último domingo de abril de año de las elecciones nacionales ^{^[44]}.

Participarán todos los partidos políticos que concurran a las elecciones

nacionales.-

El sufragio será secreto y no obligatorio. Se pronunciará sobre el candidatro

único y los convencionales nacionales y departamentales de un lema, pudiendo participar todos los inscriptos en el Registro Cívico. Los candidatos sólo podrán presentarse por un partido y quedarán inhabilitados para competir por cualquier otro cargo de otro lema en las elecciones nacionales y departamentales de que se trata.-

Para integrar las Convenciones Partidarias se aplicará el sistema de

representación proporcional y los precandidatos presidenciales no podrán acumular entre sí.-

Realizadas las elecciones internas, el candidato único a la Presidencia de la

República surgirá DIRECTAMENTE de ellas o será designado por los PARTIDOS POLITICOS.-

Se estableció que el precandidato que OBTENGA MAYORIA ABSOLUTA de

los votos válidos de su partido resultará elegido directamente en la elección interna. También surgirá directamente el que obtenga más del 40% de votos válidos y supere al segundo precandidato en no menos del 10% de los sufragios a su lema[45].-

Si el candidato no surge directamente será elegido por mayoría absoluta de

los integrantes del ORGANO DELIBERANTE PARTIDARIO que, para esa tarea, se convierte en colegio elector. Asímismo, en nuestro régimen constitucional rige el principio establecido en el art. 77 nral. 11 y, por ello, actualmente la Convención sólo se encuentra limitada por la prohibición que a texto expreso efectúa el lit. g de la Disposición transitoria W y las demás exigencias que impone la Carta. Sin perjuicio de ello, y de acuerdo con lo expuesto entendemos que “ la solución JURIDICA ... de este punto puede no coincidir con la mejor fórmula POLÍTICA”.^{^[46]}.-

Se establece un sistema para eliminar la vacancia definitiva del candidato

presidencial que se produzca ANTES DEL REGISTRO DE LISTAS: el candidato será su compañero de fórmula, salvo resolución expresa del órgano deliberante. Por ello luego de inscriptas, se realizará de acuerdo al clásico sistema de sustitución automática.-

El apartado “h” in fine de la disposición W regula la vacancia definitiva del

candidato a Vicepresidente, autorizando su nombramiento por el candidato a Presidente, salvo resolución del Organo Deliberante del Partido ANTES DEL REGISTRO DE LISTAS.-

Ante una vacancia definitiva del candidato a Vicepresidente que aconteciere

luego de registradas las listas, deberá suplirse con el primer candidato a senador de la más votadaDE SU PARTIDO. Si aún no se verificó la primera elección y se PRESENTARON MAS DE UNA LISTA AL SENADO, no surgió todavía la más votada.-

Debe tenerse presente que el Nral. 12 del art. 79 encomienda al legislador

establecer el régimen para suplir las vacantes producidas en la fórmula presidencial luego de su elección y antes de la elección Nacional.-

2)LA ELECCION NACIONAL DEL PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE

De acuerdo con el Nral 9 del art. 77 se realiza cada 5 años el último domingo del mes de octubre.-

Para que exista una sola votación el vencedor debe obtener mayoría absoluta. Si no se logra esa mayoría especial habrá necesidad de una segunda elección entre las dos fórmulas más votadasel último domingo del mes de noviembre del mismo año.-

La Cartano establece expresamente si la fórmula elegida en la segunda elección debe obtener una mayoría especial y, por tal motivo de acuerdo a los principios generales, bastará la mayoría simple, solución incorporada, definitivamente, en la ley 17063 .-

Corresponde decir que, de acuerdo al art. 152 es imposible la reelección presidencial y que los requisitos para ser candidato se encuentran establecidos en el art. 151 de la Constitución Nacional o de la Nación [47].-

CONCLUSIONES

1)La expresión Administración Central debe entenderse de acuerdo a lo dispuesto para caso concreto. De no existir una definición expresa comprenderá únicamente al Poder Ejecutivo y sus dependencias.-

2)La expresión Poder Ejecutivo puede entenderse: A) Como sistema orgánico

B) Como el jerarca de ese sistema orgánico

3)Al Poder Ejecutivo compete, de principio, el ejercicio de la función administrativa.-

4)El jerarca del sistema actúa, normalmente, mediante el Acuerdo. Para actuar en Consejo de Ministros se necesita el planteamiento correspondiente o, norma expresa de la Carta que determine su competencia exclusiva. Todo ello sin perjuicio de las competencias atribuidas a la Presidencia de la República, incluida la que surge del art. 179 de la Constitución Nacional.-

5)La Presidencia de la República integra el Poder Ejecutivo jerarca.

6)El Presidente de la República integra el Consejo de Ministros

7)Ese órgano tiene un doble haz competencial: A) Las atribuciones exclusivas B) Las competencias privativas, excluyentes y eventuales

8)El Consejo posee preeminencia frente al Acuerdo, aunque la Presidencia de la República, es el órgano preeminente de todo el sistema y, por ello, el Presidente es Jefe de Gobierno y de Estado, arts. 165, 179, 174 y 148 de la Carta.-

10) Nuestro Derecho establece un régimen semipresidencial. .-

11) Los Ministerios son órganos subordinados al Poder Ejecutivo al que se han asignado competencias desconcentradas .-

15) La competencia del Poder Ejecutivo es abierta.-

16) El candidato único a la Presidencia de la República surgirá directamente de la elección interna o será designado por el órgano deliberante de su partido. Importan las mayorías obtenidas en la votación para que se dé una u otra forma de elección.-

17) El candidato a Vicepresidente de la República será elegido por su partido político [48].-

18) Tal vez, políticamente, no resulte adecuado que las convenciones partidarias convertidas en colegios electorales puedan elegir cualquier ciudadano como candidato a Presidente de la República, con la única prohibición expresa establecida en el lit. g de la disposición transitoria W, y, obviamente, las demás exigencias que impone la Constitución de la República respecto, por ejemplo, a la edad, prohibición de reelección, etc. Sin embargo, esa sería la solución actual, de acuerdo al art. 77 nral 11 de la Carta

19) La elección del Presidente y Vicepresidente puede verificarse en la primera votación si una fórmula logra la mayoría absoluta de sufragios. En el caso contrario será necesaria una segunda votación entre las dos fórmulas más votadas en la primera.-

20) En la segunda vuelta la fórmula vencedora necesita obtener mayoría simple para resultar elegida.-

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Correos del autor rflores#@montevideo.com.uy floresdapkevicius@hotmail.com

PUNTA DEL ESTE, JUNIO 2011

[1]Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la República

Profesor de Derecho Público de la Universidad Mayor de la República.

Ex Asesor Letrado en la Presidencia de la República Oriental del Uruguay

Correos: rflores@montevideo.com.uy floresdapkevicius@hotmail.com

[2]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

^{^[3]}Prat, Julio: Derecho Administrativo, T. V, Vol 1, pag. 23, Acali, Mdeo. 1980

^{^[4]}Por ejemplo ello acontece con el concepto de "funcionario público", art. 175 del Código Penal; art. 1 del Decreto-Ley 10388; art. 3 del Decreto 302/94, etc

^{^[5]}Méndez, Aparico: Sistemas Orgánicos, T. 1 pag. 10, A.M.F., Mdeo. 1973

^{^[6]}Flores Dapkevicius, Ruben: "Las nuevas competencias del Poder Ejecutivo y de la Presidencia de la República", Rev. de Adm. Pública Uruguaya, pag. 72, ONSC, Mdeo. 1997

[7]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

^{^[8]}Durán , A. : La Presidencia de la República en R.U.D.C.P., T. 2 , Nº 7, pag. 10

^{^[9]}Cassinelli , H.: La Jefatura del Estado en la Constitución Uruguaya, Revista del C.E.D., T. 22;

[10]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

[11]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

[12]Jiménez de Arechaga, Justino: La Constitución Nacional, pag. 126, tomo 1 Edición del Senado de la República, Mdeo. 1999.

[13]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

[14]Méndez, Aparicio: La Jerarquía, pag. 62, AMF, Mdeo. 1973. El autor dice: “Como lo indica el nombre, tal poder habilita al jerarca para ORDENAR... el ejercicio de una actividad”. Por lo expuesto, qué sentido podemos atribuir a la expresión “ORDEN escrita o verbal (escrita, destacamos), del Presidente de la República” . La disposición existe y alguna interpretación corresponde

[15]Méndez, Aparicio: La Jerarquía, cit. pag. 160

[16]Se debe analizar el art. 179 atendiendo a todos los posibles criterios de interpretación de la Constitución y a sus diferentes conceptos, porque podría entenderse que el Presidente podría indicarle al Ministro que firme tal o cual resolución. De esa manera, la forma habitual de expresión de la voluntad del Poder Ejecutivo (Acuerdo) se transformaría de una manera esencial, sin perjuicio de su extensión al funcionamiento del Consejo de Ministros que, al decir de Jiménez, en expresión que compartimos, se encuentra integrado por funcionarios designados de diferente manera ( uno es elegido por el pueblo y ese elige a los demás), y que, por ello, cuentan con un diferente apoyo popular Ese diferente apoyo y legitimidad popular es algo que el jurista debe considerar porque el derecho no es sólo norma. Incluye otros elementos como realidad, valor.

En definitiva, si el Presidente de la República, que designa y cesa a los Ministros, expide una orden legítima a los mismos, qué pueden hacer éstos si desean permanecer en sus cargos.-

[17]Rotondo Tornaría, Felipe: Manual de Derecho Administrativo, tomo 1, pag. 82, Editorial Universidad, Mdeo.

[18] Prat, Julio A.: Derecho Administrativo, tomo5 vol. 1, pag. 46, Acali, Mdeo. 1980

[19]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

[20]Jiménez de Aréchaga, Justino: La Constitución Nacional, tomo 6, pag. 11, Medina, Mdeo. 1947

[21]Jiménez de Arechaga, Justino: La Constitución Nacional, pag. 126, tomo 1 Edición del Senado de la República, Mdeo. 1999.

[22]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

^{^[23]}Barbagelata, Aníbal: La competencia del Consejo de Ministros en la Constitución Uruguaya de 1967, publicado en Temas de Derecho Constitucional N° 1 , pag. 11, FCU, Mdeo. 1985

[24]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

^{^[25]}Barbagelata, Aníbal: ob. cit. pag. 17

^{^[26]}Barbagelata, Aníbal: ob. cit. pag. 18

[27]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

^{^[28]}Jiménez de Aréchaga, Justino: La Constitución Nacional T. IV, pag. 116, Mdeo. 1947

[29]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

[30]Necesitan texto expreso

[31]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

[32]Biscaretti di Ruffia, Paolo: Derecho Constitucional, pag. 429, Tecnos, España 1973

^{^[33]}Prat, Julio: ob cit. pag. 34

[34]Biscarretti di Rufia, Paolo: Derecho Constitucional cit. pag. 430

[35]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

[36]Flores Dapkevicius, Ruben: Las Relaciones Exteriores en el proceso de globalización, integración y Reforma del Estado, publicado en Cometidos Estatales (Homenaje a Miguel Marienhoff y Enrique Sayagués Laso), pag. 108, FCU, Mdeo. 2000

^{^[37]}Méndez, Aparicio: Sistemas orgánicos cit. pag. 237

[38]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

[39]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

[40]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

[41]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

^{^[42]}Antecedentes y discusión de la Comisión Especial y en la Cámara de Senadores pag. 219

[43]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

^{^[44]}Flores Dapkevicius, Ruben: "La elección del Presidente y Vicepresidente de la República, L.J. U., T. 115, pag. 77, Mdeo. Mayo- Junio 1997

[45]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Administrativo , Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

^{^[46]}Gros Espiell, Héctor: "Partidos Políticos y Elecciones partidarias en la Reforma Constitucional de 1997, pag. 52, nota a pie 51, Revista de Adm. etc. cit..-

[47]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

[48]Flores Dapkevicius, Rubén: Tratado de Derecho Constitucional , Tomo I y II , La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010