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Propuesta sobre el regimen juridico especial de proteccion a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto inicial del Peru

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Propuesta sobre el régimen jurídico especial de protección a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto inicial del Perú

Agregado: 10 de AGOSTO de 2007 (Por JORGE FERNANDO BAZAN CERDAN) | Palabras: 16189 | Votar |
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    Autor: JORGE FERNANDO BAZAN CERDAN (joferbac@yahoo.es)


     


    Propuesta sobre el régimen jurídico especial de protección
    a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto inicial del Perú


    J. Fernando Bazán Cerdán joferbac@yahoo.es


     


    1.       Los pueblos indígenas


    2.       Marco jurídico sobre pueblos indígenas



    1. Entidad estatal y/o sistema para la protección de los PP II en aislamiento o en contacto inicial

    2. Constataciones y conclusiones

    3. Propuesta normativa

     


    I.            LOS PUEBLOS INDIGENAS


    1.           Los pueblos indígenas del Perú


    Es sabido que el Perú es un país pluriculticural, multiétnico y diverso en donde coexisten varios pueblos y grupos étnicos, organizados generalmente en comunidades andinas y amazónicas, que poseen conocimientos científicos y tecnológicos, medicina tradicional, valores culturales, vestimenta, idioma, formas de organización social, modelos de desarrollo socio económico, maneras de administrar recursos naturales, diferentes prácticas de ejercer autoridad y administrar justicia, así como de conservar sus tierras y territorios.


    Según los datos innegables de nuestra realidad, reconocidos por el texto constitucional, el Perú es un país pluricultural, multiétnico y multilingüe. Así, de acuerdo al Mapa Etnolingüístico Oficial del Perú[1], en el país existen 72 etnias[2], 7 ubicadas en el área andina y 65 en el área amazónica, las cuales se agrupan en 14 familias lingüísticas indígenas[3]. Según otras fuentes, la heterogeneidad de la población peruana se manifiesta actualmente, en la coexistencia de 43 lenguas: 39 son amazónicas, una lengua en fase de estudio y 3 lenguas andinas: el quechua, aymara y jacura. Todas ellas agrupadas en 17 familias lingüísticas. Los tres grupos etnolingüísticos más numerosos de la Amazonía son: Asháninka 57,998, el Aguaruna 45,137 y el Shipibo 20,178.


    De acuerdo al IX Censo Nacional de Población realizado por el INEI el año 1993, a esa fecha los miembros de pueblos indígenas en nuestro país ascendían aproximadamente a 7805,193 pobladores (representando aproximadamente el 35% de la población total nacional), distribuidos de la siguiente manera: campesinos 7505,975 (96.2 %) y nativos 299,218 (3.8 %).


    En la actualidad, según los registros del Ministerio de Agricultura, los pueblos indígenas del Perú están organizados mayoritariamente en 5,826 comunidades campesinas -andinas y costeñas- reconocidas[4] y 1,265 comunidades nativas[5]-amazónicas- inscritas[6]. De acuerdo a la misma fuente, las comunidades campesinas ocupan una extensión superficial de 16706,952.7557 has. y agrupan aproximadamente a 1041,587 familias. Las comunidades nativas ocupan una extensión superficial de 9269,332.3145 has. y agrupan aproximadamente a 45,791 familias.


    La mayoría de las comunidades vive en condiciones de extrema pobreza e inferior calidad de vida. La pobreza estructural afecta a los pueblos indígenas con mayor intensidad, restringiéndoles el pleno goce de sus derechos humanos, económicos, sociales y culturales.


     


    2.            Los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto inicial


    De otro lado, en la Amazonía peruana también habitan una cantidad indeterminada de Pueblos Indígenas caracterizados por no seguir un patrón de vida sedentario. No viven en un solo lugar o asentamiento, sino que se desplazan por el bosque amazónico refugiándose de diversas amenazas a sus formas de vida. Entre ellos existe una gran población aún no identificada, especialmente en la zona fronteriza Perú-Brasil, que ha dado lugar -en el caso brasileño- a la creación de varias reservas indígenas de protección especial.


    Diferentes grupos etno-lingüísticos, entre ellos los Nanti (Kugapakori)[7], Kirineri, Matsigenka[8], Asháninka y Poyenitzari, de la familia lingüística Arahuaca; Chitonahua, Maxonahua, Morunahua, Marinahua y Sharanahua, entre otros, de la familia lingüística Pano, han optado por aislarse voluntariamente de la sociedad nacional no indígena y, por lo tanto, no cuentan con comunidades nativas con tierras legalmente reconocidas. Los Pueblos Indígenas en aislamiento voluntario, de los cuales hasta el momento se han podido identificar 14 grupos etno-lingüísticos, con una población que se estima entre 5,000 a 10,000 habitantes, que viven en los departamentos de Cusco, Madre de Dios, Apurímac, Ucayali, Huánuco y Loreto, en una situación especialmente vulnerable.


    En los departamentos de Cusco, Madre de Dios y Ucayali coexisten diez pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial pertenecientes a las familias lingüísticas Arahuac y Pano. Las del primer grupo se localizan en la zona formada por la cabeceras y partes altas de los ríos Ticumpinía, Timpía, Camisea, Manu, Paquiria, Serjali, Las Piedras, Los Amigos y Tahuamanu. Las del segundo grupo se ubica en la zona formada por las cabeceras de los ríos Inuya, Mapuya, Cujar (Alto Purús), Alto Yuruá, Alto Sepahua, Alto Piedras y probablemente los ríos Tahuamanu, Yaco y Chandless. De igual manera, en las Areas Naturales Protegidas como el Parque Nacional del Manu, la Zona Reservada del Alto Purús y en la Zona Reservada Apurímac-Vilcabamba.


    Ellos están expuestos a enfermedades nuevas y epidemias mortales, así como a otro tipo de amenazas derivadas de la destrucción del medio ambiente y la invasión de sus territorios por la exploración y explotación petrolera, maderera, aurífera, por la presión de grupos religiosos mediante contactos forzados, por investigadores etnobotánicos, lingüístico-botánicos, por ser un destino de ecoturismo, la colonización, la violencia política, el narcotráfico y otros.


    La Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana - AIDESEP, junto a otras organizaciones indígenas de la Amazonía han asumido la defensa de estos Pueblos en aislamiento voluntario, dado que ellos no cuentan con representación ante la sociedad peruana. Su defensa se basa en el derecho que tienen a elegir libremente si quieren vivir aislados o no a personas ajenas a ellos y en su derecho a ocupar sus territorios sin intrusión no autorizada en sus tierras de terceros o extraños.


    Según el Convenio N 169 de la Organización Internacional del Trabajo[9], "los gobiernos deberán tomar medidas para impedir tales infracciones" (Art. 18). Por lo tanto, el Estado peruano debe reconocer oficialmente la existencia de los Pueblos Indígenas en situación de aislamiento voluntario, así como los derechos territoriales que les son propios. Debe asumir, asimismo, el compromiso de protegerlos, por la situación de vulnerabilidad en que se encuentran, respetando al mismo tiempo su voluntad de vivir en aislamiento mientras éstos no cambien -libre y voluntariamente- tal decisión y expresen su voluntad de acercamiento al resto de la sociedad nacional.


     


    II.           MARCO JURíDICO SOBRE PUEBLOS INDíGENAS


    1.           Normatividad internacional


    El Estado peruano ha suscrito la mayoría de tratados internacionales de derechos humanos sobre pueblos indígenas y minorías, así como los tratados de derecho internacional humanitario.  De acuerdo a disposiciones internacionales[10] e internas[11] el Estado peruano está obligado a cumplir los tratados suscritos, reconociéndoles supremacía sobre la normatividad interna.


    Los instrumentos internacionales en materia de reconocimiento y respeto a los derechos colectivos de los pueblos indígenas establecen un conjunto de obligaciones para el Estado peruano.  Así, interesa resaltar a los Convenios de la OIT referidos a pueblos indígenas y que fueron introducidos con fuerza vinculante a nuestro ordenamiento jurídico, tales como los Convenio N 107 y N 169 de la OIT.


    Cabe señalar que, el "Convenio N 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes" (1989), elaborado con el concurso del Instituto Indigenista Interamericano (organismo público internacional que forma parte de la estructura de la Organización de Estados Americanos), sustituyó al anteriormente vigente Convenio N 107 de la OIT, denominado "Convenio relativo a la Protección e Integración de las Poblaciones Indígenas y de otras Poblaciones Tribuales(sic) y Semitribuales(sic) en los Países Independientes" (1957), que fue aprobado por el Congreso peruano a través de la Resolución Legislativa N 13467 del 18 de noviembre de 1960.


    Por la ratificación del Convenio 169 de la OIT el Estado peruano se obligó a respetar los derechos de los pueblos indígenas y adecuar la legislación nacional en favor de los mismos.


    Asimismo, al ratificar el anterior instrumento internacional el Estado peruano, en el marco de los esenciales principios convencionales de respeto, participación y consulta de los pueblos indígenas, se comprometió a adoptar medidas especiales para garantizar a éstos el goce efectivo de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin restricciones, así como realizar esfuerzos para mejorar las condiciones de vida, participación y desarrollo en el marco del respeto de sus valores culturales y religiosos.


    Para dicho efecto, la autoridad gubernamental responsable deberá cerciorarse que los programas de desarrollo y medidas de política que afecten a los indígenas, se realicen con su cooperación, inclusive en su planificación, coordinación, ejecución, evaluación y control de su aplicación, así como en la proposición de medidas legislativas y de otra índole por parte de las autoridades competentes (Artículo 33).


    La posición que la Constitución asigna a los tratados internacionales sobre derechos humanos como categoría de fuente de interpretación de las derechos fundamentales, significa reconocer a dichos tratados un nivel de norma de cumplimiento obligatorio.


    Los tratados en materia de derechos humanos tienen una jerarquía no sólo constitucional, sino que también gozan de una fuerza material  supraconstitucional, que prevalece en relación a las normas del Derecho interno y en razón de la norma que mejor proteja a los derechos fundamentales[12]. Este sería  el caso de los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos de los pueblos indígenas vigentes en nuestro país, tal como el Convenio N 169 de la OIT, cuyas disposiciones sobre los derechos a la participación y consulta y e derecho a la autonomía, son vulneradas también por el Artículo 6 del Decreto Supremo N 028-2003-AG.


    2.           Normatividad constitucional


    Sin perjuicio de lo anterior, los derechos colectivos de los pueblos indígenas han recibido reconocimiento constitucional a partir de la Constitución de 1920 (Arts. 41 y 58), pasando por la Constitución de 1933 (Arts. 207 a 212), en especial en aspectos referidos a su existencia legal, personalidad jurídica, desarrollo, cultura y propiedad comunal.


    En la Constitución de 1979 se reconocen también los derechos colectivos a la existencia legal, personería jurídica, autonomía (organizativa, laboral, en el uso de la tierra, económica y administrativa), desarrollo integral y propiedad comunal (Arts. 161 a 163).


    En el articulado de la Carta de 1993 se recoge parte de nuestra tradición constitucional sobre los derechos colectivos de los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas, así como se constitucionalizan otros derechos colectivos. Los derechos colectivos reconocidos son el derecho a la identidad étnica y cultural, la educación bilingüe e intercultural, el derecho al idioma, la propiedad comunal, la existencia legal, personalidad jurídica, la propiedad comunal, la autonomía comunal, la identidad cultural de las comunidades, etc. (Arts. 2, 19, 17, 48, 88 y 89).


    3.           Normatividad ordinaria


    No sólo los instrumentos internacionales y el ordenamiento constitucional reconocen y protegen los derechos humanos colectivos de los pueblos indígenas, sino que también las normas ordinarias con jerarquía de ley desarrollan tales derechos.


    Así, en el ámbito de la legislación interna, la mayoría de derechos colectivos de los pueblos indígenas, comunidades campesinas y comunidades nativas están contenidas inter alia en los siguientes cuerpos legales: Decreto Ley N 22175 del 09.05.78 (Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y de la Ceja de Selva); Artículos 134 a 139, 2024 y 2026 del D. Leg. N 295 del 14.11.84 (Código Civil); Ley N 24656 del 14.04.87 (Ley General de Comunidades Campesinas); Ley N 26505 del 18.07.95 (Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas); Ley N 26845 del 26.07.97 (Ley de titulación de las tierras de las comunidades campesinas de la costa); etc.


    4.            Régimen jurídico de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial


    La primera norma legal de nuestro ordenamiento jurídico que contempló la situación de los indígenas en aislamiento y en contacto inicial fue la Quinta  Disposición Transitoria de la Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de Regiones de Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley N 20653 del 24 de junio de 1974, la cual dispuso que para la demarcación del territorio de las Comunidades Nativas cuando se encuentren en situación de contacto inicial y esporádico con los demás integrantes de la comunidad nacional, se determinará un área territorial provisional de acuerdo a sus modos tradicionales de aprovechamiento de los recursos naturales, hasta que se defina una de las situaciones a que se refieren los incisos a) y b) del artículo 9 del citado Decreto Ley, vale decir, hasta que adquieran carácter sedentario o semi-sedentario (cuando realicen migraciones estacionales) o cuando posean tierras en cantidad insuficiente.


    El Decreto Ley N 20653 fue derogado por el Decreto Ley N 22175 del 10 de mayo de 1978, nueva Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, vigente hasta la actualidad, y que en su Segunda Disposición Transitoria, concordante con los respectivos incisos a) y b) del artículo 10 de este  Decreto Ley, reprodujo integralmente la disposición citada anteriormente, referida a la situación de los indígenas en aislamiento y en contacto inicial.


    La primera área territorial provisional para indígenas en contacto inicial o esporádico, se estableció mediante el artículo 1 de la Resolución Ministerial N 00046-90-AG/DGRAAR del 14 de febrero de 1990, que declaró como Reserva del Estado en favor de los grupos étnicos Kugapakori y Nahua, de las familias lingüísticas Arawak y Pano, la superficie de 443,887 Hás de tierras, ubicada en los distritos de Echarate y Sepahua, provincias de La Convención y Atalaya, departamentos de Cusco y Ucayali, respectivamente.


    En el inciso 19) del artículo 2 de la Constitución Política de 1993, se reconoce que toda persona tiene derecho a su identidad étnica y cultural, y, asimismo, que el Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación.


    Tal como se señaló líneas arriba, el Convenio N 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes del año 1989, contiene disposiciones aplicables a los pueblos indígenas en general y de modo especial para los que se encuentran en situación de aislamiento y en contacto reciente. Así, en materia de derechos territoriales debe tomarse en cuenta de manera particular el numeral 1 del artículo 14 del Convenio N 169 de la OIT, que prescribe que los derechos de propiedad y posesión de los pueblos indígenas, sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellos, debe ser salvaguardados, incluyendo el derecho a utilizarlas en los casos en que no estén exclusivamente ocupadas por ellos. En este caso debe prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes, que para nosotros es indudablemente el caso de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto inicial.


    Posteriormente, se establecieron otras reservas territoriales para grupos étnicos e similar situación, tales como los Murunahua (Resolución Directoral Regional N 000189-CTARU/DRA del 01 de abril de 1997), los Mashco-Piro (Resolución Directoral Regional N 000190-CTARU/DRA del 01 de abril de 1997), los Ishconahua (Resolución Directoral Regional N 00201-CTARU/DRA del 11 de junio de 1998) y los pueblos indígenas en aislamiento voluntario del Manu-Madre de Dios (Resolución Ministerial N 0427-2002-AG del 25 de abril de 2002).


    El 14 de febrero del 2001, mediante Decreto Supremo N 015-2001-PCM se constituyó la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, con las funciones de estudiar la situación y los problemas de las comunidades nativas de la amazonía, así como de formular propuestas integrales para garantizar la plena vigencia de sus derechos constitucionales y promover su bienestar y desarrollo económico[13]. Dentro de los asuntos prioritarios encomendados a dicha Comisión se encontró la presentación de una propuesta para "el establecimiento de mecanismos de protección a los grupos nativos no contactados" (Artículo Tercero, numeral 8).


    El 02 de marzo de 2001 se expidió la Resolución Ministerial N 104-2001-PROMUDEH, por la cual se aprobó el Reglamento de la Comisión de Asuntos Indígenas (CAI), órgano multisectorial complementario a la desaparecida Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (SETAI) del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH)[14], encargado de  encargado de promover la mejor articulación entre las demandas de las comunidades campesinas y nativas y la oferta de servicios por parte del Estado.


    En el referido Reglamento se reconoció como Pueblos Indígenas a:


    "...aquellos grupos originarios definidos por el inciso 1b) del Artículo 1 del Convenio N 169 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, siendo criterio fundamental para su determinación la conciencia de su identidad indígena.


         Dentro de esta definición se encuentran además comprendidas las Comunidades Campesinas y Nativas del territorio nacional, así como los pueblos que se encuentran en situación de contacto inicial o aún no contactados y aquellos que estando integrados como Comunidades Campesinas y Nativas no han sido aún reconocidas oficialmente como tales.


         La utilización del término "Pueblos" en el presente Reglamento no tiene implicancia alguna en lo que atañe a los derechos que puedan conferirse a este término en el derecho internacional, sino más bien al reconocimiento de su derecho a mantener una identidad étnica y cultural propia, sus costumbres y tradiciones e instituciones".


    El 03 de julio de 2001 fue publicado el Decreto Supremo N 013-2001-PROMUDEH, por el cual se encargó a la SETAI de PROMUDEH garantizar el respeto y promoción de los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial, frente a las acciones que emprendan diversos sectores del Poder Ejecutivo.


    Para garantizar los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial, se encomendó a la SETAI la realización de las siguientes funciones: 1) Diseñar una política de intervención; 2) Elaborar los lineamientos que deberán seguir las personas naturales y jurídicas de derecho público y privado que desarrollen actividades hidrocarburíferas, forestales, turísticas o de cualquier otra índole en los lugares donde se desplacen dichos pueblos; 3) Establecer los mecanismos necesarios para asegurar la participación de dichos pueblos en los beneficios que reporten tales actividades, los cuales deberán recibir además una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de las actividades antes mencionadas; y 4) Elaborar un plan de alfabetización y educación bilingüe para dichos pueblos.


    Para el cumplimiento de las funciones indicadas, la SETAI establecería los mecanismos de coordinación con las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, pudiendo solicitar la intervención del Programa Especial de Comunidades Nativas de la Defensoría del Pueblo.


    El 24 de julio de 2001, la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, con el concurso de la Mesa de Diálogo y Cooperación para las Comunidades Nativas, publicó el Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios (en adelante el Plan de Acción), que  fue fruto de un trabajo colectivo, consensual y participativo entre miembros de la sociedad civil (organizaciones indígenas, entre otros) y representantes de los diversos sectores públicos. Las acciones del mencionado Plan contienen reivindicaciones de los pueblos y comunidades indígenas amazónicas postergadas por muchos años, expresando un paso adelante en la democratización del país y en la consolidación de los derechos de los pueblos indígenas.


    Dentro del Plan de Acción se consideró como una área prioritaria especial la de "proteger a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario", señalando que tal protección debe tener como objetivos: 1) Establecer el Régimen Jurídico Especial de los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario; 2) Garantizar la conectividad del territorio de los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario conformando un corredor ecológico cultural; y 3) Proteger a los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario de cualquier intrusión no autorizada en sus territorios de personas ajenas a ellos.


    En cuanto al objetivo de establecer un Régimen Jurídico Especial de los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario, el Plan de Acción fundamentó su necesidad en el hecho de que:


    "la protección especial de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario requiere una serie de medidas especiales orientadas a garantizar su protección, velar por el respeto de sus derechos humanos, garantizar la seguridad jurídica de sus territorios, y promover acciones adecuadas cuando ellos decidan iniciar un proceso de interacción con la sociedad nacional".


    De esta manera, el establecimiento de un régimen jurídico especial de protección de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario, deberá comprender la ejecución de las siguientes acciones específicas:


    "Acción G 1.1: Crear una instancia estatal responsable de coordinar y ejecutar, en conjunto con otros sectores, y con las organizaciones indígenas del área, las acciones de protección de los Pueblos Indígenas en aislamiento voluntario y de velar por el respeto irrestricto de sus derechos.


     Acción G 1.2: Crear una comisión interinstitucional para definir las instancias responsables de desarrollar planes de contingencia para los casos de contacto entre Pueblos Indígenas aislados y personas ajenas a ellos.


     Acción G 1.3: Promover en la comisión interinstitucional una alianza estratégica con los organismos competentes del Estado para manejar criterios conjuntos entre políticas de conservación de la diversidad biológica y políticas de protección de los Pueblos Indígenas en aislamiento voluntario.


     Acción G 1.4: Crear una comisión de elaboración de mecanismos legales y de protección especial para los Pueblos Indígenas en aislamiento voluntario con participación de las organizaciones indígenas.


     Acción G 1.5: Desarrollar un estudio específico sobre las causas y factores externos que constituyen amenazas para los Pueblos Indígenas en aislamiento, que facilite el desarrollo de medidas especiales para su eliminación dentro del régimen jurídico especial.


     Acción G 1.6: Crear normas en la legislación ambiental y la extracción de recursos para prohibir todo tipo de actividades de investigación, evangelización y proselitismo político y religioso, así como contratos para la explotación y uso de recursos naturales en los territorios de Pueblos Indígenas en aislamiento voluntario, por ser atentatorios contra su integridad y vida".


    Es pertinente señalar que en este tema el Plan de Acción  definió un cronograma de ejecución para las citadas acciones (inmediatas y a mediano plazo, no más allá del 2006) y las entidades responsables (SETAI, Defensoría del Pueblo, Ministerio de Salud, PETT e INRENA).


    5.            La Comisión Nacional de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA)


    El 05 de octubre de 2001 con el Decreto Supremo N 111-2001-PCM se dispuso a creación de la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y Amazónicos (en adelante CONAPA), dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, como expresión de la "voluntad del gobierno (para) concertar los esfuerzos de los diferentes sectores de la administración pública relacionados con el desarrollo de las poblaciones indígenas, andinas y amazónicas, dando participación directa a los representantes de tales pueblos, a fin de propiciar su integración, manteniendo su identidad" (Tercer Considerando).


    Esta entidad pública fue creada con "... la finalidad de promover, coordinar, dirigir, ejecutar, supervisar y evaluar las políticas, programas y proyectos correspondientes a las poblaciones comprendidas, dentro del marco de las normas y principios establecidos en los Tratados Internacionales sobre la materia de los que sea parte el Perú..." (Art. 2).


    6.           La Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros


    Tal como se indico anteriormente, la Reserva del Estado en favor de los grupos étnicos Kugapakori y Nahua constituyó la primera área territorial provisional declarada en nuestro país para los indígenas en contacto inicial o esporádico, a través de la Resolución Ministerial N 00046-90-AG/DGRAAR del 14 de febrero de 1990. La mencionada reserva territorial se estableció con el propósito declarado de "...preservar el derecho de los grupos nativos (...) sobre las tierras que ocupan de modo tradicional para el aprovechamiento de los recursos naturales existentes en dicha área" (Artículo Segundo), frente a las amenazas de despojo territorial por parte de colonos y personas vinculadas a empresas madereras.


    Es pertinente señalar que a pesar de que en 1990 el Estado, a través del Ministerio de Agricultura, declaró como Reserva territorial a la referida área ocupada por los grupos étnicos Kugapakori y Nahua, en el año 2000 el mismo Ministerio de Agricultura expidió la Resolución Ministerial N 0249-2000-AG (02-05-00), en la que contradictoriamente afectó una parte significativa de la referida reserva territorial, al autorizar el otorgamiento de contratos de extracción forestal para maderas con fines industriales y/o comerciales a favor de particulares, basándose en la afirmación de que los bosques de la reserva territorial eran de libre disponibilidad y no correspondía a áreas de comunidades nativas tituladas.


    Trece años después de haberse declarado la Reserva Territorial Kugapakori Nahua, el 26 de julio de 2003 se publicó en el Diario Oficial "El Peruano" el Decreto Supremo N 028-2003-AG, en cuyo artículo 1 se declaró a la superficie de 456,672.73 Hás., ubicada en los distritos de Echarate y Sepahua, provincias de La Convención y Atalaya, departamentos de Cusco y Ucayali, respectivamente, como "Reserva Territorial del Estado a favor de los grupos étnicos en aislamiento voluntario y contacto inicial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros". Esta norma sustituyó a la anterior Resolución Ministerial N 00046-90-AG/DGRAAR del 14 de febrero de 1990, que declaró como Reserva del Estado en favor de los grupos étnicos Kugapakori y Nahua, de las familias lingüísticas Arawak y Pano, la superficie de 443,887 Hás de tierras (Ver numeral 24 de esta demanda).


    7.           El Decreto Supremo N 028-2003-AG


    El propósito declarado del Decreto Supremo N 028-2003-AG del 26 de julio de 2003 sería el de dotar a la referida Reserva de "un mayor nivel de protección legal a la par de establecer, con mayor claridad, las medidas de control y limitaciones al desarrollo de actividades en dicha área, así como designar a las autoridades competentes para garantizar los derechos que asisten a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial localizados en dicha área" (Décimo Quinto Considerando del Decreto Supremo N 028-2003-AG).


    Sin embargo, resulta evidente que la verdadera finalidad de la norma en cuestión radica en facilitar los derechos de aprovechamiento de los recursos naturales gasíferos del Proyecto Camisea que se superponen a la Reserva Territorial Nahua Kugapakori. Vale decir, se pretende privilegiar los derechos de explotación en el lote 88, otorgados en febrero del 2000, por un plazo de 40 años, al consorcio petrolero Pluspetrol Perú Corporation S.A. (operador), Hunt Oil Company of Perú LLC, SK Corporation y Tecpetrol del Perú S.A.C., por encima de los derechos de los pueblos indígena en aislamiento y en contacto inicial, tal como se establecerá más adelante.


    El mencionado Decreto Supremo contiene diversas disposiciones que pueden ser consideradas como relativamente favorables a los grupos étnicos Nahua, Nanti (Kugapakori), Matsiguenka y otros, en la medida que se dirigen a configurar un particular sistema de protección sobre tales pueblos indígenas que se encuentran en aislamiento voluntario y contacto inicial. El conjunto de dispositivos del aludido Decreto Supremo pueden ser divididas en dos grupos: a) Las que desarrollan la naturaleza jurídica de un singular régimen territorial de la Reserva; y b) Las que delinean y asignan responsabilidades a diversas entidades públicas para configurar un régimen de protección de las poblaciones indígenas ubicadas al interior de la Reserva.


    Las normas vinculadas a la naturaleza jurídica del régimen territorial de la Reserva, presentan el siguiente contenido: 1) Las precisiones respecto a que la Reserva "... se establece con el propósito de preservar los derechos por los citados grupos sobre las tierras que ocupan de modo tradicional así como su derecho al aprovechamiento con fines de subsistencia de los recursos naturales existentes en dicha área" y "...que la totalidad de los pueblos indígenas ubicados en su interior concurrirán como beneficiarios mancomunados de la reserva territorial" (Art. 2); 2) La declaración por la cual se garantiza "...la integridad territorial, ecológica y económica de las tierras comprendidas al interior de la Reserva Territorial del Estado.." (Art. 3, primer párrafo); 3) La prohibición del "...establecimiento de asentamientos humanos diferentes a los de los grupos étnicos mencionados...al interior de la reserva territorial así como el desarrollo de actividades económicas" (Art. 3, segundo párrafo); 4) La prohibición del "...otorgamiento de nuevos derechos que impliquen el aprovechamiento de recursos naturales" (Art. 3, segundo párrafo); 5) La confirmación sobre que la "reserva territorial del Estado establecida...subsistirá hasta que se defina una de las situaciones a que se refieren los incisos a) y b) del artículo 10 del... Decreto Ley N 22175" (Art. 4, primer párrafo); 6) La precisión respecto a "...que el total del área establecida como reserva territorial será destinada íntegramente a favor de los pueblos indígenas ubicados en su interior, realizándose la titulación correspondiente...así como el establecimiento de una o varias reservas comunales, de ser el caso, sobre la totalidad de la superficie no titulada a las comunidades"  (Art. 4, segundo párrafo).


    Las disposiciones que asignan responsabilidades en entidades públicas para configurar un régimen de protección de las poblaciones indígenas ubicadas al interior de la Reserva, aluden a los siguientes aspectos: 1) La precisión respecto a "...que todo ingreso de terceros (a la Reserva), sean éstos públicos o privados, con fines asistenciales, de salud, investigación y otros requiere la autorización previa de la ...CONAPA, así como la puesta en conocimiento de las organizaciones indígenas de la zona"  (Art. 3, tercer párrafo);  2) La precisión respecto a "...que aquellos derechos de aprovechamiento de recursos naturales actualmente existentes deberán ejercerse con las máximas consideraciones para garantizar la no afectación de los derechos de las poblaciones indígenas que habitan al interior de la reserva..., siguiendo las directivas que al respecto deberá establecer la ...CONAPA" (Art. 3, cuarto párrafo); 3) El encargo "...al Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA en coordinación con la...CONAPA, el establecimiento de mecanismos de control a fin de cautelar la integridad territorial de la reserva territorial..." (Art. 5, primer párrafo);  4) El encargo por el cual "...CONAPA tendrá a su cargo la formulación de planes de contingencia y emergencia en caso de contacto con los pueblos indígenas en aislamiento voluntario o contacto inicial, debido a que son altamente vulnerables" (Art. 5, primer párrafo, in fine); 5) La precisión respecto a "...que el control de las rutas de ingreso a la Reserva...será realizada por el ...INRENA a través del personal del contiguo Parque Nacional del Manu, por constituir también rutas de acceso a terceros a esta área natural protegida" (Art. 5, segundo párrafo); 6) El encargo conferido a la CONAPA para "...la conducción, coordinación y/o autorización de las actividades científicas o humanitarias que requieran desarrollarse al interior de la reserva territorial" (Art. 6, in fine); y 7) El encargo conferido a la CONAPA para "...la actuación como tutor provisional para representar a estos pueblos" (Art. 6).


     


    8.            La Tutela Provisional sobre los indígenas de la Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros (Artículo 6 del Decreto Supremo N 028-2003-AG)


    Merece especial análisis el artículo 6 del Decreto Supremo N 028-2003-AG, en el extremo que autoriza a la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA) para actuar como tutor provisional de los pueblos indígenas Kugapakori, Nahua, Nanti y otros, en situación de aislamiento voluntario y en contacto inicial, y, a consecuencia del tal encargo, ejercer la representación legal de estos pueblos.


    La parte pertinente del artículo 6 del Decreto Supremo N 028-2003-AG señala lo siguiente:


                "Artículo 6.- Encárguese a la Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos - CONAPA la actuación como tutor provisional para representar a estos pueblos (Kugapakori, Nahua, Nanti y otros)"  (...)


    Tal como se ha sostenido por diversos especialistas, el referido párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo N 028-2003-AG tiene marcados aspectos de ilegalidad e inconstitucionalidad que cuestionan su validez como modelo jurídico de protección a los pueblos indígenas indígenas en aislamiento y en contacto inicial, principalmente por las  razones que se reseñan en los párrafos siguientes.


    La institución de la Tutela se encuentra regulada en los artículos 502 al 563 de nuestro Código Civil. Así, en el mencionado cuerpo legal se conceptúa a la Tutela como una institución propia del Derecho de Familia y supletoria del amparo familiar y, formada por el conjunto de derechos y obligaciones que la ley confiere a un tercero para que cuide de la persona y bienes de un menor de edad que no se halla sujeto a la patria potestad (Art. 502 del Código Civil).


    En lo que se refiere a las facultades de representación implícitas en la Tutela, el Artículo 527 del Código Civil dispone que:


                "El tutor representa al menor en todos los actos civiles, excepto en aquéllos que, por disposición de la ley, éste puede ejecutar por sí solo."


    La anterior disposición es concordante con el segundo párrafo del Artículo 145 del mismo Código Civil, al señalar sobre el origen de la representación, que:


                (...)


                "La facultad de representación la otorga el interesado o la confiere la ley."


    De manera pacífica la doctrina civilista ha reconocido que la Tutela es ejercida por parientes o extraños por mandato de la ley, es un derecho supletorio de la patria potestad[15] y tiene su base en la convivencia y la solidaridad, destacando como sus notas esenciales: la presencia de un interés colectivo, el carácter público del cargo, la obligatoriedad de su asunción y ejercicio, y la supervigilancia del Estado.


    Adicionalmente, del ordenamiento jurídico vigente también se desprenden como principales características de la Tutela, las siguientes: a) Es una función supletoria de la patria potestad (Restringe su régimen únicamente a los menores no sujetos a la patria potestad); b) Es una función representativa (El tutor es el representante legal del menor de edad en todos los actos de naturaleza civil, por tanto, no se trata de una mera asistencia); c)  Es permanente (En sentido literal se contrapone a lo fugaz y no equivale por cierto a vitalicia. Subsiste todo el tiempo que la hacen necesaria las condiciones que son origen de la figura); d) Es personalísima e intransferible (Significa que debe desempeñarse en forma personal y no puede transferirse por acto inter vivos o mortis causa o de última voluntad. No puede ser objeto de cesión ni de sustitución); e) Su desempeño es unipersonal (Significa que la tutela no puede desempeñarse conjuntamente. Sólo en casos excepcionales se puede nombrar otro tutor); y f) Es una función remunerada (El tutor tiene derecho a una retribución que fijará el juez, teniendo en cuenta la importancia de los bienes del menor y el trabajo que ha demandado su administración).


    Por su parte, nuestro Código Civil reconoce -en relación a su origen- únicamente a las siguientes clases o tipos de Tutelas: a) La Tutela testamentaria[16] (Es aquella que se origina en una disposición de última voluntad del padre o de la madre del menor, por la cual se instituye tutor para que cuide de la persona y de los bienes del mismo.


    Por extensión, también es la determinada por escritura pública para que surta sus efectos después de su muerte); b) La Tutela legítima[17] (Es la que se impone a determinadas personas por disposición de la ley, cuando no hay tutor testamentario o por escritura pública); c) La Tutela dativa[18] (La ley confiere al Consejo de Familia la facultad de designar tutor a una persona residente en el lugar del domicilio del menor a falta de tutor testamentario o de tutor legítimo); d) La Tutela estatal[19] (Es la tutela que ejerce el Estado sobre los incapaces menores de edad a falta de tutor testamentario, por escritura pública, legítimo o dativo. Los beneficiarios de esta tutela serán los expósitos); y e) La Tutela oficiosa[20] (Es aquella en la que no existe propiamente designación legal del tutor, de modo que la persona que hace sus veces, no cumple con los requisitos exigidos y sólo actúa movido por sentimientos de piedad o por designios inconfesables cuidando de la persona y asumiendo el cuidado de los bienes del menor).


    De lo anterior, se desprende que, para nuestro ordenamiento jurídico, la facultad de representación la otorga el interesado o la confiere la ley. En consecuencia, una institución pública no puede arrogarse per se capacidad jurídica para otorgar facultades de representación y mucho menos autodesignarse representante de sujetos de derecho individuales o colectivos que tienen existencia legal y personalidad jurídica propia (Principio general: no se puede dar lo que no se tiene). De esta manera, "Representa" quien tiene el poder para ello, quien desarrolla mecanismos en ese sentido, y por ello es peligroso que se legitime a una entidad estatal en ese sentido, en particular a aquellas que no gozan per se de legitimidad representativa en su origen.


    Una entidad pública no puede designar tutores o representantes de sujetos de derecho del ámbito privado, que no son incapaces y vía una norma administrativa de rango inferior a la ley. Un ente público no es titular de derechos constitucionales o convencionales de Derechos Humanos.


    Los actos jurídicos practicados o celebrados por la persona (tutor provisional) que no tienen la representación que se atribuyen son ineficaces ante el supuesto representado (pueblos indígenas) y devienen en nulos por ser contrarios a las leyes que interesan al orden público (instrumentos que reconocen derechos humanos a los pueblos indígenas).


     


    De acuerdo a lo prescrito por las normas anteriormente aludidas del Código Civil, que regulan la institución jurídica de la Tutela, es posible afirmar prima facie que el Artículo 6 del Decreto Supremo N 028-2003-AG resulta manifiestamente ilegal al contravenirlas flagrantemente, por las siguientes consideraciones jurídicas:


               La disposiciones referidas a la capacidad e incapacidad de los sujetos de derecho, como son las referidas a la tutela, son de orden público por lo que no pueden ser objeto de disposición vía actos administrativos o de gobierno, y sólo pueden ser establecidas o reguladas mediante una norma con rango de ley en sentido formal.


               La figura de la tutela provisional no es posible establecerla mediante un acto de gobierno encarnado en un decreto supremo, que por definición es una norma de carácter general expedida por el Presidente de la República, y que ostenta un rango jerárquico inferior a la ley.


               Por definición la seuda institución de la tutela provisional deviene en incompatible con la característica de permanencia de la Tutela    


               No pueden establecerse ningún tipo de tutela sobre un colectivo de personas, en los que no se tiene certeza respecto a la edad de cada uno de sus integrantes.


               No pueden establecerse ningún tipo de tutela sobre personas mayores de edad, así sea éstas incapaces para ejercitar sus derechos por si mismas.


               Sólo pueden ser tutores las personas físicas que tengan capacidad de ejercicio, salvo el caso de la Tutela estatal en que el Estado sólo puede ejercerla sobre los expósitos[21], a través de los superiores de los respectivos establecimientos.


               El Estado en modo alguno puede ejercer una tutela provisional sobre menores de edad o sobre mayores de edad a través de un organismo técnico-administrativo del Poder Ejecutivo y mucho menos mediante una dependencia pública adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros que carece de personería jurídica, como es el caso de la CONAPA.


               La CONAPA -a pesar de no contar con personería jurídica- ha de cumplir un fin público, realizando sus funciones como detentador del poder y regido por el "principio de legalidad" (sólo puede hacer lo que la ley autoriza). No lo contrario.


               La seuda institución de la tutela provisional no existe en nuestro ordenamiento jurídico vigente y desnaturaliza a la institución civil de la Tutela.


    La seuda institución de la tutela provisional establecida por el Artículo 6 del Decreto Supremo N 028-2003-AG resulta inconstitucional, pues viola el derecho de igualdad ante la ley y a la no discriminación, previsto como derecho fundamental de las personas en el numeral 2 del Artículo 2 de la Constitución Política vigente, toda vez que establece un régimen jurídico en materia de instituciones supletorias del amparo familiar[22] diferente al aplicable al común del resto de nacionales y exclusivo para personas indígenas, basado exclusivamente en la situación de aislamiento y en contacto inicial de los referidos pueblos indígenas, la cual encuentra su justificación en motivos de índole histórico y volitivos, mas no así en la presunta y negada existencia de algún tipo de incapacidad.


     


    III.          ENTIDAD ESTATAL Y/O SISTEMA PARA LA PROTECCIóN DE LOS PP II EN AISLAMIENTO O EN CONTACTO INICIAL


    En materia de la relación institucional entre el Estado y los Pueblos Indígenas, se puede afirmar que, salvo contadas excepciones, en los últimos cien años de nuestra historia republicana, la constante ha sido el desarrollo de instituciones de tipo asistencialista - paternalista dentro del Estado peruano, en las que no se consideró la participación indígena a través de sus propias organizaciones y menos se tomó en cuenta su voluntad e intereses, lo que en el fondo no fue nada más que manifestación de las tesis "integracionistas" que desde el Estado pretendían incorporar al indígena al proceso de desarrollo occidental.


    Como expresión de este particular fenómeno se puede mencionar a las siguientes entidades: la Dirección de Asuntos Indígenas (1937), el Instituto Indigenista Peruano (1946), el Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas (1949), la Unidad de Programas para Poblaciones Indígenas (1997), la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (1998) y la Comisión de Asuntos Indígenas (1998) y la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (2001).


    Excepción inusual a nuestra lamentable tradición en este tema fueron las fugaces entidades establecidas durante el gobierno de transición post fujimorista: la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas (2001) y la Mesa de Diálogo Permanente para la solución de los problemas de las Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana (2001), en los que hubo una efectiva participación de las organizaciones indígenas, se tomaron  en cuenta sus aportes y reivindicaciones sustanciales, así como se formularon soluciones reales a su compleja problemática, aspectos que se evidencian meridianamente en el Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios de las Comunidades Nativas.


    De esta manera, para efectos de determinar la necesidad de proponer la creación de una entidad estatal o el establecimiento de un sistema destinado a cumplir la especial función de proteger los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento o en contacto inicial, se debe realizar una somera revisión de lo que ha sido nuestra historia en materia de institucionalidad para los pueblos indígenas. Examinar previamente ello resulta de vital importancia para vertebrar un régimen especial de protección de los aludidos pueblos indígenas, de modo que la propuesta resulte viable y permita garantizar la efectividad del mismo.


    El 11 de junio de 1937 se promulgó la Ley N 8547 por la cual se creó la Dirección de Asuntos Indígenas en el Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social. En los Considerandos de la ley, se reconoció que "el problema indígena, (era) uno de los más trascendentales del país",  evidenciando el Propósito del Gobierno de "afrontar su estudio y solución" , "...procurando, no solo la incorporación definitiva del indígena a la vida nacional, sino también elevando su nivel cultural". Por último, y en forma categórica se evidencio la concepción dominante sobre la significación castrense y económica del indígena: "...los intereses de todo orden de la inmensa población aborigen factor de inapreciable valor para la defensa armada del país y elemento de indiscutible importancia para la economía nacional, imponen la necesidad inaplazable de crear dentro del Estado, una entidad que se encargue exclusivamente de desenvolver a su favor la acción gubernativa, en la forma más eficiente y amplia posibles..."


    Con la Ley N 9679 del 11 de diciembre de 1942 se dispuso que la  Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social pasará a formar parte del recién denominado Ministerio de Justicia y Trabajo.


    El Gobierno Peruano mediante la Resolución Suprema del 15 de mayo de 1946, con el objeto de dar cumplimiento a la Convención sobre el Instituto Indigenista Interamericano, aprobada mediante Resolución Legislativa N 9812 del 19 de enero de 1943, resolvió organizar el Instituto Indigenista Peruano dependiente del Ministerio de Justicia y Trabajo, encargado de estudiar los problemas relativos a la población indígena en cooperación con el Instituto Indigenista Interamericano.


    El Instituto Indigenista Peruano pasó a formar parte de la estructura organizativa del Ministerio de Trabajo y Promoción Social, en calidad de organismo público descentralizado, según lo establecido en los Artículos 35 y 39 del  Decreto Legislativo N 140 de 12 de junio de 1981, Ley de Organización de los Sectores de Trabajo y Promoción Social.


    El Instituto Indigenista Peruano fue transferido e incluido en la estructura orgánica del Ministerio de Agricultura, mediante la Tercera Disposición Complementaria del Decreto Ley N 25927 de 06 de diciembre de 1992 y el Decreto Supremo N 029-93-AG de 07 de agosto de 1993, respectivamente.


    El Instituto Indigenista Peruano fue transferido (funciones, recursos presupuestales, acervo documentario, patrimonio mobiliario e inmobiliario y personal) al Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH), a través del Apartado g) de la Primera Disposición Complementaria del Decreto Legislativo N 866 de 29 de octubre de 1996, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Humano. Concluido el proceso de transferencia el Instituto Indigenista Peruano quedó disuelto.


    Mediante el Decreto Ley N 11009 del 30 de abril de 1949 se creó el Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas, desdoblando en dos ramas el anterior Ministerio de Justicia y Trabajo. El sustento para la creación de este nuevo Ministerio fue el de "...promover el auténtico bienestar popular restaurando los derechos naturales de la gran masa trabajadora, especialmente del sector campesino, que es el más numeroso de la República", así como el hecho de que "...para la atención de los problemas anteriormente enunciados, los dispersos organismos encargados de proteger y amparar al trabajador deben ser reunidos en una repartición que los centralice, dotada de suficientes facultades y recursos, y adecuada para sostener bajo directivas sustanciales una equilibrada armonía entre los factores de la producción":


    La Dirección General de Asuntos Indígenas pasó a formar parte del nuevo Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas a través del Decreto Ley N 11204 del 26 de octubre de 1949.


    El PROMUDEH mediante los Artículos 6, 20 y 21 del Decreto Supremo N 001-97-PROMUDEH de 28 de marzo de 1997, Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, estableció la estructura orgánica y funcional de la Unidad de Programas para Poblaciones Indígenas (UPPI), dentro de la Oficina de Desarrollo Productivo, dependiente de la Gerencia de Desarrollo Humano. De este modo, la anterior entidad asumió las funciones del Instituto Indigenista Peruano.


    A través del artículo del 48 del D.S. N 012-98-PROMUDEH del 06 de noviembre de 1998, Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, se creó la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (SETAI), dependiente del Despacho Viceministerial, como órgano encargado de promover, coordinar, dirigir, supervisar y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos con enfoque de género para el desarrollo de las comunidades campesinas y nativas, respetando su identidad étnica y cultural y sus formas de organización.


    Junto a la SETAI, a través de la Primera Disposición Complementaria del D.S. N 012-98-PROMUDEH, se creó la Comisión de Asuntos Indígenas (CAI) del PROMUDEH, en calidad de órgano multisectorial encargado de promover la mejor articulación entre las demandas de las comunidades campesinas y nativas y la oferta de servicios por parte del Estado. La CAI contaría con una Secretaría Técnica que fue ejercida por la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (SETAI) del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano - PROMUDEH. El Reglamento de la indicada Comisión de Asuntos Indígenas fue aprobado por Resolución Ministerial N 104-2001-PROMUDEH del 02 de marzo de 2001.


    El 14 de febrero de 2001, con el Decreto Supremo N 015-2001-PCM se creó la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, encargada de estudiar la situación actual y los problemas de las Comunidades Nativas de la amazonía, así como de formular, dentro de los 120 días naturales posteriores a su instalación, propuestas integrales para garantizar la plena vigencia de sus derechos constitucionales y promover su bienestar y desarrollo económico. Su Secretaría Técnica estaba a cargo del Jefe del Instituto Nacional de Recursos Naturales - Inrena y del Secretario Técnico de Asuntos Indígenas del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano - PROMUDEH.


    El 23 de junio de 2001, mediante el Decreto Supremo N 072-2001-PCM, se constituyó la Mesa de Diálogo Permanente para la solución de los problemas de las Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana, instancia de carácter multisectorial, en la que se dio participación a la Defensoría del Pueblo y a representantes de las organizaciones indígenas de la Amazonía Peruana. La Secretaría Técnica de esta Mesa de Diálogo estuvo a cargo del Jefe del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y del Secretario Técnico de Asuntos Indígenas del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano. Esta Mesa nunca fue instalada.


    El 24 de julio de 2001, la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, con el concurso de la Mesa de Diálogo y Cooperación para las Comunidades Nativas, publicó el Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios de las Comunidades Nativas (en adelante el Plan de Acción), que fue presentado públicamente por los ministros de Agricultura, Carlos Amat y León, y de la Mujer, Susana Villarán.


    El 05 de octubre de 2001 se publicó el Decreto Supremo N 111-2001-PCM, mediante el cual se creó la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y Amazónicos,  que posteriormente pasó a denominarse Comisión Nacional de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA), dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. La indicada comisión tiene por finalidad promover, coordinar, dirigir, ejecutar, supervisar y evaluar las políticas, programas y proyectos correspondientes a las poblaciones comprendidas, dentro del marco de las normas y principios establecidos en los Tratados Internacionales sobre la materia de los que sea parte el Perú. Para este efecto, la Comisión realizará toda clase de actos, así como las coordinaciones multisectoriales a que hubiese lugar, a través de la Presidencia del Consejo de Ministro (Artículo 2).


    La Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y Amazónicos dará un tratamiento especial a los pueblos fronterizos (Artículo 5) y coordinará en forma permanente con la Mesa de Diálogo Permanente para la solución de los problemas de las Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana, creada por Decreto Supremo N 072-2001-PCM. (Artículo 6).  La Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano actuó inicialmente como Secretaría de la CONAPA (Artículo 4).


     


    IV.          CONSTATACIONES Y CONCLUSIONES


      1.         Sobre el régimen jurídico de protección


    La finalidad de las normas contenidas en el artículo 10 y en la Disposición Transitoria Segunda del Decreto Ley N 22175, interpretadas en concordancia con el numeral 1 del artículo 14 del Convenio N 169 de la OIT, ha sido y es el de establecer un estatus transitorio de protección territorial a los indígenas en aislamiento voluntario, con contactos incipientes con el resto de miembros de la sociedad nacional, expresado en el establecimiento de un área provisional (sea que se llame reserva territorial o del Estado), en la que necesariamente se mantenga el aprovechamiento tradicional de los recursos naturales, la cual se mantendrá hasta que los indígenas lleguen -por su propia voluntad- a sedentarizarse o continúen realizando migraciones tradicionales en superficies determinables. Cuando ello ocurra los indígenas podrán obtener la demarcación de su territorio bajo el estatus organizativo definitivo correspondiente a las comunidades nativas.


    Según nuestro ordenamiento jurídico, el estatus transitorio de protección territorial para los indígenas en aislamiento se refiere sólo a ese aspecto y no a una presunta minoría de edad o incapacidad para ejercer por sí mismos sus derechos. Sin embargo, tal como se ha señalado anteriormente, el Artículo 6 del Decreto Supremo N 028-2003-AG, tras su aparente vocación garantista de los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento, asimila a éstos de manera ilegal e inconstitucional a la condición de menores de edad o de sujetos incapaces de ejercitar sus derechos, en particular para cuidar sus propias personas, administrar sus bienes, usufructuar sus territorios y recursos naturales.


    Tanto de la Constitución como del Convenio, se desprende que el derecho de propiedad y posesión de las tierras tradicionalmente ocupadas por los indígenas estén organizados en comunidades o no, debe ser especialmente protegido y garantizado por el Estado, para salvaguardar la peculiar relación cultural, espiritual y colectiva que tienen con sus tierras.


    La norma acusada es ilegal e inconstitucional por tratar a los indígenas como incapaces relativos, tratamiento que deriva, sin duda, de considerar que quienes no son partícipes del mundo de valores prevaleciente en el país y que pudiera comprenderse bajo el rubro genérico de "cultura occidental" son personas menguadas urgidas de tutela paternalista. Tal actitud, ciega para la comprensión de otras formas de vida y otras cosmovisiones, es incompatible con la filosofía pluralista que informa la normatividad básica de la Constitución de 1993, armónica a la vez con el reconocimiento de la dignidad humana como supuesto incontrovertible.


    De otro lado, en función del derecho a la identidad étnica y cultural y el derecho colectivo a la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas, reconocidos en el artículo 2, inciso 19, y en el artículo 89, respectivamente, de la Constitución de 1993, se exige que sean los mismos pueblos indígenas -estén  o no organizados en comunidades campesinas y nativas- los que definan quiénes son sus integrantes, quienes los representan y cuáles son sus instituciones propias o sus organismos representativos, aplicando sus propios criterios y no los que sigue la legislación para el resto de los ciudadanos.


    Asimismo, el derecho a la autonomía, se encuentra reconocido en los artículo 5, 7 y 8  del Convenio N 169 de la OIT y en el segundo párrafo del artículo 89 de la Constitución Política. El contenido del derecho a la autonomía ha sido precisado por el Tribunal Constitucional peruano en reciente sentencia (Expediente N 012-96-I/TC), al señalar que "La autonomía es capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no sólo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste".


    La autonomía que se reconoce a los pueblos indígenas en el Convenio 169 de la OIT implica que ellos mismos controlen sus organismos o instituciones "propias", "representativas", etc., pero en los ámbitos del derecho privado (Arts. 6, 1, a), 7, 8 y 12), y que el Estado (Arts. 6, 1, b) y 33)  se preocupe por la existencia de "...instituciones apropiadas para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados..."


    Los derechos a la participación y consulta reconocidos en los artículos 2, 6, 1, literal b), y 33 del Convenio 169 de la OIT, señalan la obligación estatal de consultar a los pueblos, mediante procedimientos e instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas administrativas susceptibles de afectarles directamente, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, así como de establecer los medios a través de los cuales los pueblos indígenas puedan participar libremente en la adopción de decisiones en instituciones y organismos administrativos del Estado responsables de políticas y programas que les conciernan.


    El Estado deberá someter a consideración de las autoridades de los pueblos indígenas y de las organizaciones que los representan,  entre otros temas, i) el procedimiento y los términos en que se adelantarán las consultas, ii) el ámbito territorial de las mismas, y iii) la determinación de los medios adecuados, siempre y cuando que uno y otros garanticen en forma efectiva y eficiente los derechos fundamentales


    Las autoridades estatales deberán, en la adopción de las medidas pertinentes, como resultado de las consultas a los pueblos indígenas y tribales de la amazonía ,considerar y ponderar la efectiva protección de los derechos fundamentales amparados, así como la garantía de los derechos fundamentales de los miembros de los pueblos indígenas y de los demás habitantes de los respectivos territorios -tales como el derecho a la vida e integridad personal, al libre desarrollo de la personalidad, a la seguridad y a la salud-, el interés general de la nación.


    No hay una sola disposición en el Convenio N 169 de la OIT por la cual se permita suplantar la voluntad de los pueblos indígenas por una entidad estatal que supuestamente los represente. Resulta inconveniente que una entidad estatal se conciba como representante de los intereses de los particulares, a quienes tiene el deber de asistir (más no de sustituir), y que, en algunos casos, se presenta como parte contenciosa u opositora (por no cumplir los deberes que la normativa le impone y con eso afectar directamente a las personas que justamente tiene el deber de apoyar). En ningún instrumento internacional de derechos humanos se concibe la posibilidad de determinar a los pueblos indígenas o a los indígenas como tales, como supeditados a estructuras estatales. Por ello, no es posible justificar jurídicamente que un ente estatal se arrogue la representación de los pueblos indígenas. Arrogarse la representatividad de los pueblos indígenas, sólo es tarea de dominación y una actitud paternalista.


    Lo que interesa al Convenio N 169 de la OIT es que se reconozca el derecho de los pueblos indígenas a organizarse de manera autónoma, más no está regulado en este instrumento de derecho internacional, que deba existir una entidad estatal que cumpla ese rol.  Concebir la posibilidad de que las instancias que están al servicio del Estado puedan ser detentadoras de la representatividad indígena (salvo el Congreso, en forma restringida), no sólo resulta un contrasentido sino fundamentalmente una evidencia de la instauración de un mecanismo de "control" hacia los pueblos indígenas, que se contrapone a la filosofía de autodeterminación y autonomía que expone el Convenio N 169 de la OIT.


    Un ente gubernamental -por su naturaleza jurídica y política- no puede pretender representar a sujetos de derecho privado, como son los pueblos y comunidades indígenas. Reconocer que ello es posible equivale a cercenar la autonomía propia de los sujetos e invadir por medio de estructuras de gobierno (supeditadas sólo a políticas de Estado), el ámbito de la intimidad de los ciudadanos.


    Según la Constitución y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, no es posible concebir cómo una entidad gubernamental pueda arrogarse la representación de sujetos privados (los indígenas) y de colectividades particulares (los pueblos indígenas). Aceptar lo contrario significa desconocer la naturaleza jurídica disímil de la sociedad civil y el Estado.


    En tal sentido, no es posible concebir a la CONAPA como un "tutor provisional" de los indígenas, toda vez que es una entidad cuya naturaleza jurídica la define como una dependencia estatal, ubicada dentro de un sector que históricamente ha afectado a los pueblos indígenas a causa de la falta de voluntad del poder político en coadyuvar a la resolución de los problemas que padecen, en muchos casos como producto de las políticas irrespetuosas del Estado hacia la vida de estos pueblos.


    Jamás se concibió en la voluntad normativa del Poder Ejecutivo para crear a la CONAPA, considerar expresamente a ésta o de manera complementaria como un ente representativo de los indígenas, sino como una especie de coordinadora gubernamental de corte indigenista, tal como lo indican los antecedentes históricos y su texto legal de creación. Tampoco podía hacerse lo contrario, por ser incompatible con el ordenamiento jurídico. En tal sentido, la CONAPA sólo puede ser la institución destinada a administrar los programas relativos a los pueblos indígenas, en la medida que éstos sean consultados y se garantice la efectiva participación de sus representantes, tal como lo prescribe el numeral b) del artículo 6 y el artículo 33 del Convenio N 169 de la OIT. Resulta contradictoria la concepción por la cual se considere a la CONAPA como representante o tutor provisional de los indígenas del Perú, por atentar contra la filosofía que inspira el Convenio N 169 de la OIT.


    Concebir a la CONAPA como tutor provisional de los indígenas es sólo una consecuencia del pensamiento colonialista, integracionista y paternalista que busca profundizar el "control social estatal" sobre los pueblos indígenas, manifestándose así una violación más (esta vez en la práctica, no en la retórica) a los derechos fundamentales de estas comunidades.


    Finalmente, es necesario señalar que el contenido del artículo 6 del Decreto Supremo N 028-2003-AG publicado el 26 de julio de 2003, no se condice con las reales funciones asignadas a la CONAPA sobre la materia (debido a la transferencia de competencias que poseía la anterior SETAI), previstas en el Tercer Considerando del Decreto Supremo N 111-2001-PCM del 05 de octubre de 2001 (Norma de creación de la CONAPA) y en el Decreto Supremo N 013-2001-PROMUDEH del 03 de julio de 2001, por el cual le corresponde garantizar el respeto y promoción de los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial, frente a las acciones que emprendan diversos sectores del Poder Ejecutivo. Para el ejercicio de esta específica función la CONAPA deberá dar participación directa a los representantes de los pueblos indígenas y establecer los mecanismos de coordinación con las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, con la necesaria intervención del Programa Especial de Comunidades Nativas de la Defensoría del Pueblo.


    2.           Sobre la entidad estatal y/o sistema de  protección


    De un recuento de los diversos organismos en materia de política indígena creados por el Estado durante el siglo XX y principios del siglo XXI, es posible determinar como puntos coincidentes de este tipo de organismos gubernamentales, los siguientes aspectos:


                    Se trataron de entes estatales, incluidos como parte de la Administración Pública y dependientes proritariamente de las políticas gubernamentales.


                    No tuvieron una participación directa de las comunidades indígenas, sino que se integraron con criterios más bien políticos coyunturales que siempre estuvieron y están supeditados directa y exclusivamente a las del gobierno, sin tomar en cuenta necesariamente opiniones de entidades indígenas representativas y el marco jurídico vigente.


                    No representaron y no representan en ningún caso la voluntad de las comunidades indígenas, sino más bien se erigieron como una figura "superior", que como tal promovieron actividades de corte paternalista e integracionista.


                    No ejercieron presión política contra los incumplimientos estatales, sino que por las coincidencias de sus autoridades con las estructuras gubernamentales, generalmente se plegaron a las justificaciones que el Estado hacía de sus negligencias.


    La práctica estatal incentivó la actitud asistencial-paternalista como la única vía de cómo se relacionaba el Estado con la mayoría de los pueblos indígenas, caracterizada por la imposición de las prioridades de estas comunidades según los criterios de un "modelo nacional de desarrollo" que no se les consultaba a los pobladores indígenas (dirigista); así como por un patrón educativo "unicultural" que negaba las tradiciones de estas comunidades (etnocentrista); y por una absoluta impunidad contra los intereses económicos no indígenas que se apoderaban de las tierras que mantenían estas comunidades en muchos casos desde tiempos inmemoriales (falta de voluntad política para aplicar la ley).


    Desde el año 1943, cuando el Congreso Peruano aprobó la Convención sobre el Instituto Indigenista Interamericano (Tratado de Pátzcuaro de 1940) mediante Resolución Legislativa N 9812 del 19 de enero de 1943, el Estado peruano adquirió el compromiso internacional vinculante de crear una entidad pública encargada de atender la problemática de los pueblos indígenas mayoritarios del país. Dicha obligación fue reafirmada sucesivamente por nuestro Estado al ratificar el Convenio N 107 de la OIT, que fue aprobado por el Congreso peruano a través de la Resolución Legislativa N 13467 del 18 de noviembre de 1960, y el Convenio N 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, mediante Resolución Legislativa N 26253 del 26 de diciembre de 1993, en vigor para nuestro derecho interno a partir del 02 de febrero de 1995.


    En el artículo 33 de este último instrumento jurídico se estableció la necesidad de constituir un organismo estatal responsable de administrar los programas de desarrollo y la adopción de medidas de política para los indígenas, debiendo contar para ello con la participación, cooperación y consulta de éstos, inclusive en su planificación, coordinación, ejecución, evaluación y control de su aplicación, así como en la proposición de medidas legislativas y de otra índole por parte de las autoridades competentes. Además, el Estado, mediante la autoridad gubernamental responsable, se comprometió a adoptar medidas especiales para garantizar a los indígenas el goce efectivo de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin restricciones, así como realizar esfuerzos para mejorar las condiciones de vida, participación y desarrollo en el marco del respeto de sus valores culturales y religiosos.


    Lo anterior supone varios corolarios o consecuencias: a) Si el Estado decide crear una entidad que se encargue de cumplir las responsabilidades que señala el artículo 33 del Convenio N 169 de la OIT, esta nunca podrá sustituir o decirse representante de las voluntades privadas de los pueblos indígenas; b) Si el Estado promueve la idea de conformar una entidad pública dónde estén representados los indígenas, y de que ésta se convierta en un centro de coordinación de políticas indígenas, aún así no podría concebirse como representante de los pueblos indígenas y sus comunidades, por tratarse de una estructura gubernamental que, como tal, es incompatible con el carácter "no estatal" de los pueblos indígenas; y c) Incluir a las representaciones indígenas dentro de estructuras gubernamentales (alegando con esto que se trata de "entes representativos indígenas" ) es un buen pretexto para esconder las responsabilidades y los incumplimientos del Estado frente a estos pueblos.


    Es una interpretación errónea de la letra y espíritu del Convenio 169 de la OIT sostener o suponer que es una responsabilidad del Estado promover la consolidación de un ente indígena, con el cual la Autoridad pueda relacionarse para discutir o decidir sobre el destino de estos pueblos.


    Lo que interesa al Convenio 169 de la OIT es que se reconozca el derecho de los pueblos indígenas a organizarse de manera autónoma, más no está regulado en este instrumento de derecho internacional, que deba existir una entidad estatal que cumpla ese rol. De dicho instrumento jurídico se desprende el principio de que el Estado debe organizarse para relacionarse con los indígenas y no que estos pueblos se tengan que organizar por iniciativas estatales, para dirigirse o interrelacionarse con el Poder Público.


    Sin embargo, desde 1995 hasta la fecha, los gobiernos que rigieron el Estado peruano no ajustaron la concreción de su voluntad política para establecer diversos órganos estatales de política indígena a los parámetros mínimos contenidos en la obligación internacional asumida en esta materia con la ratificación y vigencia del Convenio 169 de la OIT (Artículos 6 y 33), que forma parte de nuestro derecho interno con rango constitucional por ser un tratado de derechos humanos. Excepción hecha de las experiencias institucionales, exitosas pero truncadas, producidas durante el gobierno de transición, como fueron la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas (2001) y la Mesa de Diálogo Permanente para la solución de los problemas de las Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana (2001), en las que participaron activamente las organizaciones indígenas.


    La CONAPA es un mecanismo sobreviniente a la aprobación del Convenio 169 de la OIT. En tal sentido, debe ajustar su estructura, conformación y funciones a lo establecido en el indicado instrumento internacional de derechos humanos de los pueblos indígenas, en los términos indicados anteriormente.


    De esta manera, el Convenio 169 de la OIT aboga porque el Estado busque la forma de relacionarse con los pueblos indígenas y no que el poder público deba de organizarlos, para que puedan relacionarse consigo: La forma como los pueblos indígenas deciden vincularse con el gobierno, es un asunto solo de ellos.


    Finalmente, tal como se ha sostenido en diversos foros con participación de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, un modelo institucional que propenda al reconocimiento y respeto de los intereses y derechos de los individuos y grupos indígenas deberá comprender, sea como entidad o sistema, los aspectos resumidos a continuación.


    El Estado peruano, en cumplimiento de sus obligaciones internacionales contenidas en el Artículo X del Tratado de Pátzcuaro de 1940 (Convención sobre el Instituto Indigenista Interamericano)[23], en el Artículo 33 del Convenio N 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (1989)[24], deberá desarrollar y fortalecer un sistema institucional apropiado para la atención y promoción del desarrollo de los Pueblos Indígenas y sus comunidades, para contribuir a superar las condiciones de exclusión estructural, abandono y marginación secular en la que se hallan y que las hace especialmente vulnerables.


    Para tal efecto, se debe crear una institución u órgano estatal de política en materia indígena y étnica, con rango ministerial, descentralizada, multisectorial, con participación indígena, con personería jurídica, suficiente autonomía técnica, administrativa, económica y financiera, que aglutine las atribuciones, programas y proyectos de los diversos sectores públicos, y cuente con competencia para normar, dirigir y ejecutar políticas, planes y programas de desarrollo en favor de los Pueblos Indígenas y sus comunidades, así como para promover y defender sus derechos.


    Junto al órgano anterior se debe establecer una instancia de concertación entre los pueblos indígenas y sus comunidades con el Estado, encargado de diseñar, definir y articular las mencionadas políticas, planes y programas centrales en materia indígena y étnica. Este espacio de diálogo y negociación debe caracterizarse por la participación paritaria del Estado y las organizaciones representativas de dichos pueblos, la representación legítima de los indígenas, la presencia multisectiorial del Estado, el consenso en sus decisiones, la negociación abierta y transparente, el carácter vinculante de sus acuerdos, la capacidad descentralista, técnica y logística.


    Asimismo, debe existir  un espacio económico-financiero de gestión compartida entre el Estado y los pueblos indígenas, en los que éstos estén debidamente representados, que capte recursos públicos, privados, de cooperación internacional. Este espacio debiera ser un Fondo Nacional de Desarrollo Integral para los Pueblos Indígenas y su Comunidades, orientado prioritariamente a financiar, apoyar y promover el planeamiento y ejecución de las indicadas políticas, planes, programas, proyectos y las iniciativas locales, regionales y nacionales para el desarrollo integral y sostenible de dichos pueblos y sus comunidades. Este espacio deberá tener claros y transparentes mecanismos de gestión administrativa y financiera, basados en la total apertura a la supervisión y vigilancia participativa.


    3.           Comunes a ambos aspectos


    Es posible afirmar de manera categórica que un Régimen jurídico especial de protección a los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial (en adelante, REJEPIACI), deberá ser delineado en base a ciertas premisas que encuentran sustento en nuestra historia, en la realidad particular de los pueblos indígenas en tal condición, en el desarrollo normativo nacional sobre este tema y en el marco jurídico vigente en nuestro país. Teniendo en cuenta tales elementos, más adelante se formula una propuesta normativa con rango de ley y presentada en forma de proyecto, la cual deberá ser enriquecida con aspectos sustanciales de la importante propuesta elaborada por la institución Shinai Serjali[25], dejando alguna de sus formulaciones normativas más específicas para un futuro Reglamento de la ley. Así:


                              El REJEPIACI deberá contener una definición sobre la naturaleza, características y vínculos con un particular modelo institucional estatal en materia de pueblos indígenas, que garantice la vigencia y exigibilidad de los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial.


                              El REJEPIACI deberá apartarse del modelo actualmente vigente de la tutela provisional para los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial a cargo de la CONAPA, conforme a lo dispone el Decreto Supremo N 028-2003-PCM, principalmente por contener dicha propuesta graves elementos de ilegalidad e inconstitucionalidad.


                              Sin perjuicio de las legítimas aspiraciones maximalistas de instituir un sui generis y autónomo REJEPIACI, éste no podría ser diseñado o configurado en la perspectiva de crearlo y/o mantenerlo desvinculado de una única estructura, sistema o institución u órgano estatal de política indígena, con las características anotadas y previstas en los tres últimos párrafos del numeral VI.2 del presente trabajo, al cual se deben incorporar mutatis mutandi los acciones específicas (Acciones G 1.1 a G 1.6) propuestas sobre el particular en el "Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios" del 24 de julio de 2001 (Ver páginas 11 y 12 del presente trabajo).


                              El REJEPIACI para ser viable y sostenible en el tiempo deberá comprender dos elementos centrales: 1) El reconocimiento de un plexo o conjunto de derechos especialísimos para los pueblos indígenas en aislamiento o en contacto inicial; y 2) Una estructura o sistema de protección que garantice la exigibilidad de los derechos reconocidos anteriormente, conformado a su vez por un órgano estatal de política indígena, una instancia de concertación multisectorial y fondo económico.


     


    III.        PROPUESTA NORMATIVA


    PROYECTO DE LEY


    LEY QUE ESTABLECE EL REGIMEN JURIDICO ESPECIAL DE PROTECCIóN PARA LOS PUEBLOS INDíGENAS EN AISLAMIENTO VOLUNTARIO Y EN CONTACTO INICIAL


     


    El Congresista de la República que suscribe, XXXXXXXX XXXXXXXX XXXXXXX, integrante del Grupo Parlamentario Xxxxxx Xxxxxxxx, ejerciendo el derecho a iniciativa legislativa que le confiere el artículo 107 de la Constitución Política del Perú, presenta al Congreso de la República el siguiente Proyecto de Ley:


    CONSIDERANDO


    Que, la Constitución Política del Perú señala en su artículo 1 que la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y el Estado;


                Que, la Constitución Política del Perú establece en su artículo 2, incisos 1), 2) y 22), que toda persona tiene derecho a la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física, a su libre desarrollo y bienestar; a la igualdad ante la ley, a no ser discriminado; a sí como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida;


                Que, la Constitución Política del Perú dispone en su artículo 2, inciso 19), que toda persona tiene derecho a su identidad étnica y cultural por lo que el Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación;


                Que, asimismo, la Constitución Política del Perú reafirma en su artículo 89, que el Estado respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo que éstas tienen existencia legal y son personas jurídicas, autonomía en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece;


     Que, el Convenio N 169 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT sobre "Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", ratificado por el Estado Peruano mediante Resolución Legislativa N 26253 del 26 de diciembre de 1993, en su artículo 14, inciso 1), precisa que deberá reconocerse a los pueblos indígenas los derechos de propiedad y posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan; y, además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia; a este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes, vale decir, al caso de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto inicial;


                Que, asimismo, el Convenio N 169 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT, establece en su artículo 14, incisos 2) y 3), que los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión; y que los gobiernos deberán instituir procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados;


    Que, la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, dada por el Decreto Ley N 22175 del 10 de mayo de 1978, en su segunda disposición transitoria dispone que para la demarcación del territorio de las Comunidades Nativas cuando se encuentren en situación de contacto inicial y esporádico con los demás integrantes de la comunidad nacional, se determinará un área territorial provisional de acuerdo a sus modos tradicionales de aprovechamiento de los recursos naturales, hasta que se defina una de las situaciones a que se refieren los incisos a) y b) del artículo 10 del citado Decreto Ley, vale decir, hasta que adquieran carácter sedentario o semi-sedentario (cuando realicen migraciones estacionales) o cuando posean tierras en cantidad insuficiente;


                Que, las normas relativas al derecho de propiedad comunal, autonomía comunal y aprovechamiento de recursos naturales que la Constitución Política del Perú reconoce deben ser interpretados de conformidad con el Convenio N 169 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT, tal como lo manda la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú; en consecuencia, las normas específicas del Convenio N 169 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT deben servir para dotar de contenido y encontrar el sentido de la normatividad particular de la Constitución Política del Perú y, a su vez, tal resultado interpretativo debe prevalecer para aplicar toda otra norma legal;


    Que, de esta manera, tanto de la Constitución Política del Perú como del Convenio N 169 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT, se desprende que el derecho de propiedad y posesión sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas, estén organizados en comunidades nativas o no, debe ser especialmente protegido y garantizado por el Estado, para salvaguardar la peculiar relación cultural, espiritual y colectiva que tienen con sus tierras.


                Que, por tal razón, claramente se desprende que la finalidad de las normas contenidas en el artículo 10 y en la segunda disposición transitoria del Decreto Ley N 22175, interpretadas en concordancia con el artículo 14 del Convenio N 169 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT, ha sido y es el de establecer un estatus transitorio de protección territorial en favor de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario o con contactos incipientes con el resto de miembros de la sociedad nacional, expresado en el establecimiento de un área provisional (sea que se llame reserva territorial o del Estado), en la que se garantice la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión y se salvaguarde el derecho de aprovechamiento tradicional de los recursos naturales, el cual perdurará hasta que los referidos pueblos indígenas lleguen -por su propia voluntad- a sedentarizarse o continúen realizando migraciones tradicionales en superficies determinables o cuando posean tierras en cantidad insuficiente; y cuando tales situaciones ocurran los mencionados pueblos indígenas podrán solicitar libremente y obtener la demarcación definitiva de su territorio bajo el estatus organizativo correspondiente a las comunidades nativas;


                Que, en nuestro país existen diversos pueblos indígenas y grupos étnicos que se encuentra en situación de aislamiento voluntario y en contacto inicial,  algunos de los cuales han merecido protección del Estado, a través del establecimiento de reservas territoriales, declarando su intangibilidad en tanto se den las condiciones para configurar las situaciones a que se refieren los incisos a) ó b) del Art. 10 del Decreto Ley N 22175; entre las cuales se puede mencionar a la Reserva del Estado en favor de los grupos étnicos Kugapakori y Nahua, de las familias lingüísticas Arawak y Pano, establecida por Resolución Ministerial N 00046-90-AG/DGRAAR del 14 de febrero de 1990, y posteriormente denominada "Reserva Territorial del Estado a favor de los grupos étnicos en aislamiento voluntario y contacto inicial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros", en virtud del Decreto Supremo N 028-2003-AG de fecha 26 de julio de 2003; la reserva territorial para el grupo étnico Murunahua , establecida por Resolución Directoral Regional N 000189-CTARU/DRA del 01 de abril de 1997; la reserva territorial para el grupo étnico Mashco-Piro, aprobada por Resolución Directoral Regional N 000190-CTARU/DRA del 01 de abril de 1997; la reserva territorial para el grupo étnico Ishconahua, establecida por Resolución Directoral Regional N 00201-CTARU/DRA del 11 de junio de 1998; y la reserva territorial para los pueblos indígenas en aislamiento voluntario del Manu-Madre de Dios, creada por Resolución Ministerial N 0427-2002-AG del 25 de abril de 2002.


    Que, a través del Decreto Supremo N 015-2001-PCM del 14 de febrero del 2001, se constituyó la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, con las funciones de estudiar la situación y los problemas de las comunidades nativas de la amazonía, así como de formular propuestas integrales para garantizar la plena vigencia de sus derechos constitucionales y promover su bienestar y desarrollo económico; siendo uno de los asuntos prioritarios encomendados a dicha Comisión la presentación de una propuesta para "el establecimiento de mecanismos de protección a los grupos nativos no contactados" (Artículo Tercero, numeral 8);


                Que, para lograr su cometido la Comisión contó con la participación de las Comunidades Nativas, mediante sus organizaciones representativas constituidas en una Mesa de Diálogo y Cooperación para las Comunidades Nativas, la cual posteriormente fue institucionalizada a través de la Mesa de Diálogo Permanente para la solución de los problemas de las Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana, creada por Decreto Supremo N 072-2001-PCM del 23 de junio de 2001, que se dedicaría a formular el Plan Integral para el Desarrollo de las Comunidades Nativas a ser adoptado por el gobierno;


                Que, por Resolución Ministerial N 104-2001-PROMUDEH del 02 de marzo de 2001, se aprobó el Reglamento de la Comisión de Asuntos Indígenas (CAI), el mismo que incluyó dentro de la definición de pueblos indígenas a "...los pueblos que se encuentran en situación de contacto inicial o aún no contactados...";


                Que, mediante Decreto Supremo N 013-2001-PROMUDEH del 03 de julio de 2001, se encargó a la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas - SETAI del Ministerio de Promoción del Desarrollo y la Mujer - PROMUDEH garantizar el respeto y promoción de los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial, frente a las acciones que emprendan diversos sectores del Poder Ejecutivo; para el cumplimiento de sus respectivas funciones se establecerían los mecanismos de coordinación con las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, pudiendo solicitar la intervención del Programa Especial de Comunidades Nativas de la Defensoría del Pueblo;      


    Que, el Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios publicado el 24 de julio de 2001, elaborado por la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas y la Mesa de Diálogo y Cooperación para las Comunidades Nativas, consideró como una área prioritaria especial la de "proteger a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario", señalando que tal protección debe tener como objetivos: 1) Establecer el Régimen Jurídico Especial de los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario; 2) Garantizar la conectividad del territorio de los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario conformando un corredor ecológico cultural; y 3) Proteger a los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario de cualquier intrusión no autorizada en sus territorios de personas ajenas a ellos; y


                Que, de conformidad con lo normado por la segunda disposición transitoria de la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y de Ceja de Selva, dada por Decreto Ley N 22175, y en atención al principio de desarrollo progresivo de los derechos humanos y de la obligación estatal contenida en diversos tratados sobre la materia para establecer disposiciones de derecho interno para garantizar la vigencia de los mismo, resulta necesario dotar de un nivel adicional de reconocimiento y protección de derechos para los miembros y grupos que conforman los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial con la sociedad dominante, que por su particular situación se encuentran en un estado de mayor vulnerabilidad jurídica y real que el resto de de pueblos indígenas y grupos étnicos de nuestro país.


     


    Presenta el siguiente Proyecto de Ley:


    El Congreso de la República del Perú;


    Ha dado la ley siguiente:


    LEY QUE ESTABLECE EL REGIMEN JURIDICO ESPECIAL DE PROTECCIóN PARA LOS PUEBLOS INDíGENAS EN AISLAMIENTO VOLUNTARIO Y EN CONTACTO INICIAL


    Artículo 1.- Declárase la intangibilidad de las siguientes reservas territoriales del Estado, creadas en favor de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto inicial, conforme a sus respectiva normas:


                   Kugapakori, Nahua, Nanti y otros, creada por Resolución Ministerial N 00046-90-AG/DGRAAR del 14 de febrero de 1990 y ampliada por Decreto Supremo N 028-2003-AG de fecha 26 de julio de 2003;


                   Murunahua, creada por Resolución Directoral Regional N 000189-CTARU/DRA del 01 de abril de 1997;


                   Mashco-Piro, creada por Resolución Directoral Regional N 000190-CTARU/DRA del 01 de abril de 1997;


                   Ishconahua, creada por Resolución Directoral Regional N 00201-CTARU/DRA del 11 de junio de 1998; y


                   Manu-Madre de Dios, creada por Resolución Ministerial N 0427-2002-AG del 25 de abril de 2002.


    Artículo 2.- La intangibilidad de las Reservas Territoriales del Estado para los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial declaradas en el artículo anterior, así como las que se creen en el futuro, subsistirá hasta que se defina una de las situaciones a que refieren los incisos a) y b) del artículo 10 del Decreto Ley N 22175, y comprende los siguientes derechos y garantías:


    a)             La preservación de los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras que ocupan de modo tradicional, así como su derecho al aprovechamiento con fines de subsistencia de los recursos naturales existentes en dicha área;


    b)             La totalidad de los pueblos indígenas ubicados en el interior de cada Reserva concurrirán como beneficiarios mancomunados de la misma;


    c)             La integridad territorial, ecológica y económica de las tierras comprendidas al interior de cada Reserva;


    d)             La prohibición del establecimiento de asentamientos humanos diferentes a los de los pueblos indígenas que habitan al interior de cada Reserva, así como el desarrollo de actividades económicas;


    e)             La prohibición del otorgamiento de derechos que impliquen el aprovechamiento de recursos naturales existentes al interior de cada Reserva;


    f)               Los derechos de aprovechamiento de recursos naturales actualmente existentes deberán ejercerse sin afectar los derechos de los pueblos indígenas que habitan al interior de cada Reserva; y


    g)             El total del área establecida a favor de cada Reserva oportunamente será destinada a favor de los pueblos indígenas ubicados en su interior, realizándose la titulación correspondiente, así como al establecimiento de una o varias reservas comunales, de ser el caso, sobre la totalidad de la superficie no titulada a las comunidades.


    Artículo 3.- El órgano estatal de política indígena será competente, en consulta previa con las organizaciones indígenas representativas de la zona en que se ubique cada Reserva, para:


    a)             Coordinar y ejecutar las acciones y políticas de protección, promoción y respeto irrestricto de los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario;


    b)             Diseñar una política de intervención especial a efectos de garantizar sus derechos;


    c)             Elaborar los lineamientos y proponer las normas de protección que deberán seguir obligatoriamente las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas, que desarrollen actividades hidrocarburíferas, forestales, mineras, turísticas o de cualquier otra índole en los lugares donde se desplacen los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto inicial;


    d)             Desarrollar planes de contingencia para los casos de contacto entre pueblos indígenas aislados y personas ajenas a ellos;


    e)             Definir criterios conjuntos entre políticas de conservación de la diversidad biológica y políticas de protección de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario;


    f)               Elaborar mecanismos legales y de protección especial para los pueblos indígenas en aislamiento voluntario;


    g)             Desarrollar estudios específicos sobre las causas y factores externos que constituyen amenazas para los pueblos indígenas en aislamiento, que permitan formular medidas legales y administrativas de protección, prevención e interdicción;


    h)             Diseñar un mecanismo legal especial para garantizar el respeto a territorios interconectados como corredores ecológicos culturales para la protección de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario;


    i)               Desarrollar procedimientos expeditivos de control e identificación de los agentes o factores atentatorios contra la seguridad y la vida de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario;


    j)               Definir responsabilidades institucionales, mecanismos y procedimientos para brindar, en lo posible, solución inmediata y atención oportuna frente a emergencias que pongan en peligro la seguridad y la vida de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario;


    k)             Definir mecanismos y procedimientos resolutivos inmediatos para la aplicación de sanciones contra quienes resulten responsables de atentar contra la seguridad y la vida de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario;


    l)               Velar y garantizar el respeto y promoción de los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial en todas las acciones que emprendan los sectores público y privado;


    m)           Autorizar el ingreso de terceros a la Reserva sean aquellos públicos o privados, con fines asistenciales, de salud, investigación y otros;


    n)             Establecer mecanismos de control a fin de cautelar la integridad territorial de la reserva territorial;


    o)             Formular planes de contingencia y emergencia en caso de contacto de personas ajenas con los pueblos indígenas en aislamiento voluntario o contacto inicial, debido a su situación de vulnerabilidad;


    p)             Realizar el control de las rutas de ingreso a la Reserva;


    q)             Conducir, coordinar y/o autorizar las actividades científicas o humanitarias que requieran desarrollarse al interior de la reserva territorial; y


    r)              Establecer los mecanismos necesarios para asegurar la participación de los pueblos indígenas en los beneficios que reporten las actividades de aprovechamiento de recursos naturales existentes al interior de la Reserva, los cuales deberán recibir además una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de las actividades mencionadas anteriormente.


    Artículo 4.- El órgano estatal de política indígena y la Defensoría del Pueblo establecerán los mecanismos de participación y coordinación con las organizaciones representativas de los pueblos indígenas para el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos anteriores.


    DISPOSICION TRANSITORIA


    Unica.- Encárguese transitoriamente a la CONAPA y hasta que se cree el nuevo órgano estatal de política indígena, las competencias establecidas en los Artículos 3 y 4 de la presente Ley, así como la responsabilidad para adoptar de acciones y medidas orientadas a garantizar la intangibilidad de las Reservas a que se refieren los Artículos 1 y 2 de la presente Ley.


    DISPOSICIONES FINALES


    Primera.- El reglamento de la presente Ley deberá ser elaborado y aprobado por Decreto Supremo suscrito por el Presidente de la Republica y refrendado por el Presidente del Consejo de Ministerio. en el plazo de 60 días, contados a partir de su publicación en el Diario Oficial "El Peruano". Para su elaboración deberá contarse con el concurso y participación de las organizaciones representativas indígenas de ámbito nacional y de las zonas del país en que se ubiquen las Reservas a que se refiere el Artículo 1 de la presente Ley, así como con el aporte que pueda brindar la Defensoría del Pueblo.


    Segunda.- Deróguense el artículo 6 del Decreto Supremo N 028-2003-AG; la Resolución Ministerial N 0249/2000, que designa como áreas de explotación maderera e industrial zonas habitadas por los pueblos indígenas en aislamiento voluntario, como los Nahua-Kugapakori (Nantis) y otros, y déjese sin efecto cualquier otra disposición  legal que se oponga  a la presente Ley.


    Comuníquese al Presidente de la República para su promulgación.


    Casa del Congreso, en Lima, XX de xxxxxxxx de 200X.


     


    XXXXXXXXXXX XXXXXX  XXXXXXXX


    Congresista de la República


     


    *****


    I.          EXPOSICIóN DE MOTIVOS


    (El texto desarrollado anteriormente y que aparece a lo largo del presente trabajo)


    II.         ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO


    La presente proposición de ley no ocasiona desembolso o gasto alguno adicional para el Estado, por cuanto las competencias y funciones atribuidas a las respectivas entidades aludidas en la norma propuesta, así como los derechos que forman parte del régimen jurídico especial reconocido a los pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial, se realizarán en el marco legal anteriormente previstos como visión y misión de las organismos públicos involucrados, y se reconocen como desarrollo progresivo de los preexistentes derechos individuales y colectivos de los pueblos indígenas, respectivamente.


    Asimismo, con la norma propuesta se precisa y complementa atribuciones específicas ya existentes de diversas entidades estatales, lo cual evidentemente no implicara la irrogación de gasto adicional, sino una eficiente asignación de los recursos ordinarios ya presupuestados.


    Adicionalmente, debe destacarse como beneficios esenciales del proyecto que al aprobarlo se estará dando cumplimiento a los acuerdos y compromisos asumidos por el Estado peruano en los artículos IV, numeral 3, y X del Tratado de Pátzcuaro de 1940 y en el artículo 33 del Convenio N 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; así como ejecutando su deber de proteger el carácter pluricultural, multiétnico y plurilingüe de la Nación peruana, previsto en los artículos 2, inciso 19, y 89, in fine, de la Constitución Política del Perú.


    III.                EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA PROPUESTA SOBRE LA LEGISLACIóN NACIONAL


    El proyecto presentado tiene por efecto establecer un régimen jurídico especial de protección para los pueblos indígenas aislados y en contacto inicial, en el entendido que la protección especial de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario requiere una serie de medidas especiales orientadas a garantizar su protección, velar por el respeto de sus derechos humanos, garantizar la seguridad jurídica de sus territorios, y promover acciones adecuadas cuando ellos decidan iniciar un proceso de interacción con la sociedad nacional.


    En virtud del principio de desarrollo progresivo de los derechos humanos y de la obligación estatal contenida en diversos tratados sobre la materia para establecer disposiciones de derecho interno para garantizar la vigencia de los mismo, la norma propuesta persigue estatuir un nivel adicional de reconocimiento y protección de derechos para los miembros y grupos que conforman los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial con la sociedad dominante, que por su particular situación se encuentran en un estado de mayor vulnerabilidad jurídica y real que el resto de de pueblos indígenas y grupos étnicos de nuestro país, a los que también se les reconoce los mismos derechos que al común de personas y grupos que forman parte de nuestro país, así como especiales derechos individuales y colectivos en cuanto tales.


    De esta manera, no afectará de manera directa los derechos reconocidos y garantizados por otras normas a las personas que se identifiquen como indígenas o no. Justificándose la necesidad de un régimen jurídico especial en función de la naturaleza de las cosas que implica la actual situación de vulnerabilidad de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial, mas no por la negada diferencia que pueda existir entre las personas, lo cual indudablemente no afecta el principio de igualdad ante el ordenamiento jurídico a que tiene derecho toda persona, conforme al principio constitucional en tal sentido.


     


     


    J. Fernando Bazán Cerdán


    joferbac@yahoo.es


    Lima, noviembre del 2003


    Perú


     








    [1] Mapa Etnolingüístico Oficial del Perú. Ministerio de Agricultura. Instituto Indigenista Peruano-1994.



    [2] Etnia es todo grupo humano con cultura y lengua propia. Grupo humano que posee una estructura familiar, económica y social homogénea,  y cuya unidad se basa en una comunidad de lengua y cultura.



    [3] Familia lingüística es el conjunto de lenguas emparentadas entre sí que tienen un origen común, las cuales son habladas por los pueblos o etnias.



    [4] Directorio de Comunidades Campesinas del Perú. PETT. Ministerio de Agricultura (Información a octubre de 2001).



    [5] Las poblaciones indígenas amazónicas no sólo se agrupan bajo la forma legal de comunidades nativas, sino que teniendo en cuenta su organización territorial y socio cultural frente a la sociedad nacional, minoritariamente también pueden ser reconocidas y analizadas con la tipología siguiente: pueblos indígenas aislados; poblaciones indígenas remotas y dispersas; poblaciones indígenas rurales dislocadas y fragmentadas; poblaciones ribereñas; e indígenas urbanos /OIT: Moore).



    [6] Directorio de Comunidades Nativas del Perú. PETT. Ministerio de Agricultura (Información a diciembre de 1999).



    [7] La autodenominación "Nanti"  ha pasado a reemplazar a la denominación "Kugapakori",  por el carácter peyorativo e impuesto de éste último que es traducido como "asesino"  y por esa razón, rechazado por el pueblo al que hace alusión: los Nanti.



    [8] Los Matsigenka son conocidos comúnmente como "Machiguengas".



    [9] El "Convenio N 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes" (1989) fue ratificado por el Perú mediante Resolución Legislativa N 26253 del 26 de diciembre de 1993. Este instrumento jurídico entró en vigor -para nuestro derecho interno- a los 12 meses del depósito del registro ante la OIT, vale decir, a partir del 02 de febrero de 1995.



    [10] Ver: Artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (Adoptada el 23 de mayo de 1969 y en vigor desde el 27 de enero de 1980).



    [11] Ver: Artículos 55, 56, inciso 1, y 57 de la Constitución Política del Perú de 1993.



    [12] César Landa Arroyo, "Los tratados internacionales en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional". Lima, 15 de enero de 2001.



    [13] Para lograr su cometido la Comisión contó con la participación de las Comunidades Nativas, mediante sus organizaciones representativas constituidas en una Mesa de Diálogo y Cooperación para las Comunidades Nativas, la cual posteriormente fue institucionalizada a través de la Mesa de Diálogo Permanente para la solución de los problemas de las Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana, creada por Decreto Supremo N 072-2001-PCM del 23 de junio de 2001, que se dedicaría a formular el Plan Integral para el Desarrollo de las Comunidades Nativas a ser adoptado por el gobierno.



    [14] Es pertinente destacar que las funciones de la SETAI -que a su vez fue tributaria de las funciones y competencias del desparecido Instituto Indigenista Peruano (IIP)- fueron posteriormente asumidas por la CONAPA.


     



    [15] "Por la patria potestad los padres tienen el deber y el derecho de cuidar de la persona y bienes de sus hijos menores" (Art. 418 del Código Civil).



    [16] Artículo 503 del Código Civil.



    [17] Artículo 506 del Código Civil.



    [18] Artículo 508 del Código Civil.



    [19] Artículo 510 del Código Civil.



    [20] Artículo 563 del Código Civil.



    [21] Expósitos: Niños recién nacidos abandonados en un paraje público.



    [22] La regulación de la institución de la Tutela tiene expresa reserva de ley, en sentido formal.



    [23] Aprobado mediante Resolución Legislativa N 9812 del 19 de enero de 1943.



    [24] Ratificado por el Perú mediante Resolución Legislativa N 26253 del 26 de diciembre de 1993.



    [25] "Propuesta de Régimen Especial de Protección de los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario"  (Fórmula Legal). Elaborada por Vladimir Pinto de "Shinai Serjali". Julio 2004.


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